KLASA: UP/II-008-07/17-01/622
URBROJ: 401-01/05-17-2
Zagreb, 17. 10. 2017.
Povjerenik za informiranje, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15) povodom žalbe ……… iz udruge GONG iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva financija, Porezne uprave - Središnjeg ureda, KLASA: UP/I-032-01/17-01/21, URBROJ: 513-07-21-00-17-10 od 12. travnja 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva financija, Porezne uprave - Središnjeg ureda, KLASA: UP/I-032-01/17-01/21, URBROJ: 513-07-21-00-17-10 od 12. travnja 2017. godine.
2. Odobrava se ……… iz udruge GONG pravo na pristup informaciji o visini poreznog duga tvrtke Agrokor i to:
- na dan 6. svibnja 2015. - smjena/ostavka ministra Linića, na način da se žalitelju omogući pravo na pristup informaciji o stanju poreznog duga tvrtke Agrokor na dan najbliži traženom datumu, odnosno mjesec ili godinu traženog datuma.
- na dan 8. studenog 2015. - izbori za zastupnike Hrvatskog sabora, na način da se žalitelju omogući pravo na pristup informaciji o stanju poreznog duga tvrtke Agrokor na dan najbliži traženom datumu, odnosno mjesec ili godinu traženog datuma.
- na dan 22. siječnja 2016. - Zdravko Marić imenovan za ministra financija, na način da se omogući stanje poreznog duga tvrtke Agrokor na dan najbliži traženom datumu, odnosno mjesec ili godinu traženog datuma.
- na dan 25. siječnja 2017. - tvrtka Agrokor odbila novi kreditni aranžman
- na dan 16. ožujka 2017. - ministar Zdravko Marić demantira medijske natpise o visini duga tvrtke Agrokor, priopćenje Agrokora o nepostojanju “dospjelih obveza što se tiče poreza prema hrvatskoj državi.“
- odgode, obročna plaćanja ili reprogramiranja naplate poreznog duga odobrena tvrtki Agrokor u periodu 01. svibnja 2015.-17. ožujka 2016.
3. Nalaže se Ministarstvu financija, Poreznoj upravi - Središnjem uredu da u roku od 8 dana od zaprimanja ovog rješenja omogući ……… iz udruge GONG pristup odobrenoj informaciji, sukladno točki 3. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Ministarstva financija, Porezne uprave - Središnjeg ureda (u daljnjem tekstu: Porezna uprava) je odbijen zahtjev za pristup informacijama ……… iz udruge GONG (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražena informacija o visini poreznog duga tvrtke Agrokor i to:
- na dan 6. svibnja 2015. - smjena/ostavka ministra Linića
- na dan 8. studenog 2015. - izbori za zastupnike Hrvatskog sabora
- na dan 22. siječnja 2016. - Zdravko Marić imenovan za ministra financija
- na dan 25. siječnja 2017. - tvrtka Agrokor odbila novi kreditni aranžman
- na dan 16. ožujka 2016. - ministar Zdravko Marić demantira medijske natpise o visini duga tvrtke Agrokor, priopćenje Agrokora o nepostojanju “dospjelih obveza što se tiče poreza prema hrvatskoj državi.“
- odgode, obročna plaćanja ili reprogramiranja naplate poreznog duga odobrena tvrtki Agrokor u periodu 01. svibnja 2015.-17. ožujka 2016.
Zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a vezano uz članak 15. stavak 2. točku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je informacija porezna tajna sukladno članku 8. stavak 1. Općeg poreznog zakona („Narodne novine“, broj 115/16).
Žalitelj je protiv pobijanog rješenja pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj navodi kako rješenje osporava u cijelosti, budući da mu je odbijanjem zahtjeva uskraćeno zakonsko pravo na pristup informacijama. Žalitelj smatra kako je test razmjernosti i javnog interesa proveden površno jer ne sadrži argumentaciju koja stoji iza rezultata provedbe testa, stoga predlaže drugostupanjskom tijelu da provede test razmjernosti i javnog interesa i uvaži njegovu žalbu.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 16. ožujka 2017. godine zatražio od Porezne uprave informacije navedene ranije u tekstu, koje se odnose na porezni dug trgovačkog društva Agrokor.
U žalbenom postupku je utvrđeno kako je Porezna uprava dopisom, KLASA: UP/I-032-01/17-01/32, URBROJ: 513-07-21-00-17-4 od 16. 5. 2017. godine obavijestila Povjerenika za informiranje kako se u informacijskom sustavu Porezne uprave tijekom siječnja svake godine vrši „load“, odnosno zatvaranje knjigovodstvene godine, prije čega je potrebno izvršiti vertikalnu kontrolu dnevnih izvadaka i naloga pripisa/otpisa/preknjiženja, jer u protivnom isti neće biti evidentirani/proknjiženi. Kao i prethodnih godina, navedeni postupak je proveden i u siječnju ove godine, prilikom kojeg je zatvorena knjigovodstvena 2016. godina. Nakon navedenog postupka više nije moguće vršiti uvid u stanje na poreznoj kartici poreznih obveznika na određene datume, nego samo na dan 31. prosinca, te stoga nije moguć uvid u stanje na sljedeće datume koji su navedeni u upitu: 6. svibnja 2015., 8. studenog 2015. te 22. siječnja 2016. godine.
Kako bi se osobno uvjerili u navode iz dopisa Porezne uprave od 16. 5. 2017. godine, državni službenici Ureda Povjerenika za informiranje su dana 13. rujna 2017. godine izvršili neposredan uvid u Informacijski sustav Porezne uprave. Tom je prilikom utvrđeno kako se svaka knjigovodstvena godina zaključuje s 31. prosinca te se saldo (glavnica i kamate) prenose kao početno stanje s 1. siječnja u sljedeću godinu. Otvaranjem porezne knjigovodstvene kartice poreznog obveznika, trgovačkog društva Agrokor, državnim službenicima Ureda Povjerenika za informiranje je pokazano na koji se način vode uplate i zaduženja i na koji način se prenosi saldo prethodnih razdoblja. Pokazano je na koji način se knjiže promjene koje se vrše danas, a odnose se na prethodna razdoblja, te na koji se način to reflektira na ukupan saldo poreznog obveznika. Pojednostavljenim rječnikom govoreći, kada su državni službenici Ureda Povjerenika za informiranje zatražili da se u poreznu knjigovodstvenu karticu trgovačkog društva Agrokor unesu sporni datumi, sustav bi u svakom pojedinačnom slučaju otvarao 31. prosinca godine za koju je unesen traženi datum.
Bez obzira na navedeno, s obzirom da je provedbom testa razmjernosti i javnog interesa utvrđeno da je informacija javni podatak odnosno da preteže javni interes tijelo javne vlasti je u slučaju da ne posjeduje informaciju na zatraženi datum dužna žalitelju omogućiti pristup informaciji o stanju poreznog duga na najbliži traženi datum, odnosno dan na razini traženog mjeseca, odnosno godine traženog datuma.
Vezano za rješavanje žaliteljevog zahtjeva u preostalom dijelu, u žalbenom postupku je prvenstveno potrebno utvrditi terminološku ispravnost drugog dijela žaliteljevog zahtjeva, u kojem traži informacije o odgodi, obročnim plaćanjima ili reprogramiranju naplate poreznog duga odobrenim tvrtki Agrokor u periodu 01. svibnja 2015.-17. ožujka 2016. godine.
Termine „odgoda“ i „reprogramiranje“, vezano za porezni dug, nalazimo u Zakonu o naplati poreznog duga fizičkih osoba („Narodne novine“, broj 55/13) i Zakonu o naplati poreznog duga uzrokovanog gospodarskom krizom („Narodne novine“, broj 94/13), međutim, za ovaj slučaj se je potrebno referirati na odredbu članka 101. Općeg poreznog zakona, čiji stavak 1. propisuje kako porezno tijelo i porezni obveznik mogu radi namirenja dospjelog poreznog duga sklopiti upravni ugovor, dok se ostalim stavcima navedenog zakonskog članka razrađuju uvjeti sklapanja upravnog ugovora.
Slijedom navedenog, izgledno je kako žalitelj drugim dijelom zahtjeva za pristup informacijama traži informaciju koja se odnosi na situaciju propisanu člankom 101. Općeg poreznog zakona, odnosno trenutak u kojem postoji dospjeli i neplaćeni porezni dug i kada se sklapa upravni ugovor kako bi se riješilo pitanje podmirivanja postojećeg poreznog duga.
Osim toga, Porezna uprava u dopisu, KLASA: UP/I-032-01/17-01/32, URBROJ: 513-07-21-00-17-4 od 16. 5. 2017. godine, kojim je dostavila Povjereniku za informiranje informacije koje su predmet postupka i dodatna obrazloženja, citira odredbe članka 101. i 102. Općeg poreznog zakona i daje informacije vezane za postojanje potencijalnog upravnog ugovora.
Nadalje, u prvom dijelu zahtjeva za pristup informacijama žalitelj postavlja pitanje o visini poreznog duga trgovačkog društva Agrokor na određene datume.
Člankom 8. stavkom 1. Općeg poreznog zakona je propisano kako je porezno tijelo dužno kao poreznu tajnu čuvati sve podatke koje porezni obveznik iznosi u poreznom postupku te sve druge podatke u vezi s poreznim postupkom kojima raspolaže, kao i podatke koje razmjenjuje s drugim državama u poreznim stvarima. U daljnjim stavcima članka 8. Općeg poreznog zakona se definira što se ne smatra poreznom tajnom, odnosno navode se slučajevi kada obveza čuvanja porezne tajne nije povrijeđena.
Budući da porezni dug predstavlja podatak vezan uz porezni postupak, pravnu osnovu za objavu odnosno omogućavanje podataka koji su vezani za porezni postupak određene pravne ili fizičke osobe nalazimo u odredbama članka 8. Općeg poreznog zakona ili nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa ako je informacija zatražena temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama.
U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je Porezna uprava prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno utvrdila činjenično stanje, nakon čega je neodgovarajuće primijenila zakonske odredbe.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. U tom smislu, tijelo javne vlasti je dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima podupire postojanje izuzetka od pristupa propisanog člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2. i 3., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Člankom 15. stavkom 2. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija porezna tajna, sukladno zakonu
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes. Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. i 3. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Kako bi se u potpunosti zadovoljile procesne pretpostavke donošenja odbijajućeg rješenja, Porezna uprava treba uzeti u obzir da je u slučaju kada postoji razlog za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama obvezno provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Porezna uprava, međutim, u ovom slučaju nije provela test razmjernosti i javnog interesa na način kao što je maloprije navedeno - stavljajući u razmjer interes da se zaštiti tražena informacija i interes javnosti da joj se omogući pristup predmetnoj informaciji - već je samo zaključila kako „u konkretnom slučaju ne prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese“, ne dajući pritom nikakve dodatne argumente u prilog obje suprotstavljene teze.
Porezna uprava je prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama trebala uzeti o obzir značaj koji je u tom trenutku predstavljalo trgovačko društvo Agrokor za javnost i u kojoj su mjeri teme vezane za Agrokor bile prisutne u medijima, jer postoje stotine medijskih natpisa koji se odnose na krizu u Agrokoru i o mogućem utjecaju predmetne krize na hrvatskog gospodarstvo.
Slučaj Agrokor je doveo do presedana u hrvatskom zakonodavstvu, budući da je dana 7. travnja 2017. godine stupio na snagu Zakon o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku („Narodne novine“, broj: 32/2017, dalje u tekstu: Zakon o postupku izvanredne uprave), čije je donošenje motivirano krizom u Agrokoru. Navedeni Zakon je objavljen u Narodnim novinama dana 6. travnja 2017. godine te je stupio na snagu prvi dan od dana objave.
Vlada RH je u Prijedlogu Zakona o postupku izvanredne uprave predložila da se isti donese u hitnom postupku te dodatno obrazlaže da sistemski značaj pojedinog trgovačkog društva, uključujući i njegova povezana i ovisna društva, proizlazi iz njegove veličine u smislu broja zaposlenih, poslovne povezanosti s drugim poslovnim subjektima u gospodarstvu, razgranatošću poslovanja na cjelokupnom teritoriju Republike Hrvatske i/ili dominantnom gospodarskom pozicijom na dijelu teritorija Republike Hrvatske. Zbog svega navedenog, nekontrolirani kolaps takvog društva može prouzročiti lančanu reakciju koja potencijalno može ozbiljno ugroziti cijeli gospodarski sustav Republike Hrvatske. Stoga se ukazuje nužnim donijeti poseban zakon kojim se detaljno regulira postupanje u gore navedenom slučaju.
Vlada RH je stoga predložila donošenje Zakona o postupku izvanredne uprave s ciljem sprečavanja negativnih posljedica na ukupnu gospodarsku, socijalnu i financijsku stabilnost u Republici Hrvatskoj, koje bi mogle proizaći iz naglog diskontinuiteta u poslovanju trgovačkih društava od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku.
Prilikom razmatranja ove upravne stvari svakako treba uzeti u obzir i ustavna načela, jamstva i najviše vrednote ustavnog poretka koje je Vlada RH apostrofirala kao relevantne prilikom predlaganja Zakona o postupku izvanredne uprave: odgovornost države u poticanju gospodarskog napretka i socijalnog blagostanja građana i gospodarskog razvitka svih svojih krajeva; socijalna pravednost kao jedna od najviših vrednota ustavnog poretka; opće načelo razmjernosti iz članka 16. Ustava Republike Hrvatske koje utvrđuje da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se štitile slobode i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje kao i da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno potrebi za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju i posebno načelo razmjernosti u ograničenju poduzetničkih i vlasničkih prava iz članka 50. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske koje određuje da se poduzetnička sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.
Slijedom navedenog, slučaj Agrokor ne samo da prevladava u hrvatskom javnom i medijskom prostoru, već se je ujedno angažirala i izvršna i zakonodavna vlast, tumačeći pritom ustavne odredbe kao polugu ograničenje poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava radi zaštite određenih interesa Republike Hrvatske i njezinih građana.
Budući da je Zakon o postupku izvanredne uprave donesen u hitnom postupku, nije provedeno savjetovanje s javnošću u skladu s člankom 11. Zakona o pravu na pristup informacijama, tako da se javnost nije imala prilike uključiti u zakonodavni proces, niti je imala prilike saznati relevantne okolnosti koje su doprinijele donošenju ovakvog propisa.
U tom smislu ustavno jamstvo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, pogotovo u slučaju kada se mediji i šira javnost intenzivno zanimaju za pitanje poreznog duga trgovačkog društva Agrokor, nadilazi ograničenje propisano člankom 8. stavkom 1. Općeg poreznog zakona, odnosno samo ograničenje nije u ovom slučaju razmjerno naravi potrebe za ograničenjem.
Ograničenje propisano člankom 8. stavkom 1. Općeg poreznog zakona je u ovoj upravnoj stvari dodatno relativizirano s obzirom na povremene medijske istupe iz trgovačkog društva Agrokor, ali i Ministarstva financija, koji se odnose na porezni dug Agrokora.
Slijedom navedenog, zbog različitih informacija različitog sadržaja koje su se plasirale u javnost u promatranom periodu, došlo je do potencijalnog dezinformiranja i zbunjivanja javnosti, stoga je poželjnije da tijelo javne vlasti javnosti pruži službenu informaciju koja se odnosi na porezni dug Agrokora.
Osim toga, u javnosti prevladava polemika oko uloge ministra financija Zdravka Marića, bivšeg zaposlenika trgovačkog društva Agrokor i aktualnog čelnika tijela javne vlasti koje nadzire prikupljanje poreza.
Dana 24. 4. 2017. godine državni službenici Ureda Povjerenika za informiranje došli su u prostorije Porezne uprave sa svrhom izvršavanja uvida u informacije koje su predmet četiri žalbena postupka u vezi uskrate prava na pristup informacijama koji se vode pred Povjerenikom za informiranje, a odnose se na mogući porezni dug koncerna Agrokor.
Državnim službenicima Ureda Povjerenika za informiranje tom prilikom je pruženo usmeno objašnjenje tehničkog i pravnog karaktera koje se odnosi na zatražene informacije, međutim, nije omogućen neposredan uvid u informacije, što je preduvjet rješavanja žalbi, te ujedno i zakonska obveza tijela javne vlasti.
Informacije koje su predmet postupka je Porezna uprava naknadno dostavila Povjereniku za informiranje dopisom, KLASA: UP/I-032-01/17-01/32, URBROJ: 513-07-21-00-17-4 od 16. 5. 2017. godine.
Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku utvrdio da zatražena informacija ne može biti uskraćen temeljem članka 15. stavka 2. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, budući da, kako je naprijed navedeno, javni interes prevladava nad potrebom zaštite od nastanka moguće štete po zaštićene interese.
Osim što u ovom slučaju preteže javni interes da se omogući pristup zatraženim informacijama, ujedno postoji javni interes da pružene informacije budu pravodobne, potpune i točne, što je u skladu sa člankom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojim je propisano načelo pravodobnosti, potpunosti i točnosti informacija. U ovoj upravnoj stvari navedeno načelo posebno dolazi do izražaja, budući da se stanje poreznog duga može mijenjati iz dana u dan, odnosno iz sata u sat. Slijedom navedenog, kako bi javnost bila upoznata sa odgovarajućim stanjem poreznog duga za određenog poreznog obveznika, potrebno je da tijelo javne vlasti prilikom pružanja informacije omogući dodatna obrazloženja vezana uz postojanje poreznog duga i promjene njegova iznosa koje dolazi uslijed promijenjenih okolnosti.
Povjerenik za informiranje je također uvažio napomenu Porezne uprave iz dopisa od 16. 5. 2017. godine, u kojoj stoji kako vezano za stanje duga na 16. 3. 2016. godine, uzevši pritom u obzir opis događaja, pretpostavlja se da je žalitelj mislio na 16. 3. 2017. godine, tako da je dostavljena informacija za potonji datum.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u točki 3. izreke rješenja.
Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.