KLASA: UP/II-008-07/17-01/467
URBROJ: 401-01/03-17-05
Zagreb, 17. listopada 2017.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Hrvatske banke za obnovu i razvitak Broj: 08/2017 od 5. lipnja 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
3. Odbija se zahtjev ……… u preostalom dijelu kao neosnovan.
4. Nalaže se Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak da u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev ……… (dalje u tekstu: žalitelj) za pristup informacijama za dostavom scanova ugovora o kreditiranju iz prosinca 2016. između HBOR-a i tvrtki Zvijezda, Ledo, Pik Vrbovec i Jamnica temeljem odredbe članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama jer prevladava potreba zaštite bankovne tajne korisnika kredita.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da je odbijen njegov zahtjev od 16. svibnja 2017. godine te da mu je uskraćeno zakonsko ostvarenje prava na pristup informacijama. U žalbi u bitnome navodi da rješenje osporava u cijelosti zbog pogrešne primjene zakona. Navodi kako je tijelo javne vlasti nepotpuno utvrdilo činjenično stanje iz razloga što je riječ o ugovorima između tijela javne vlasti (HBOR) i privatnih kompanija. Navodi kako je riječ o javnom natječaju, o javnim sredstvima te nije razvidno kako bi to moglo predstavljati bankarsku tajnu. Ističe kako je nejasno što je proizašlo iz testa razmjernosti i javnog interesa jer su predmetne kompanije dio Agrokora koji je od izuzetnog javnog interesa. Navodi da HBOR rješenjem radi protivno interesu javnosti te odugovlači sa stavljanjem ugovora na uvid javnosti. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima toga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da žalitelj dana 14. svibnja 2017. godine zahtjevom za pristup informacijama zatražio od Hrvatske banke za obnovu i razvitak, kao tijela javne vlasti, sljedeće informacije: scanovi ugovora o kreditiranju iz prosinca 2016. između HBOR-a i dolje navedenih tvrtki a) Zvijezda b) Ledo c) Pik Vrbovec d) Jamnica.
Osporenim rješenjem odbijen je zahjev žalitelja za pristup informacijama za dostavom scanova ugovora o kreditiranju iz prosinca 2016. između HBOR-a i tvrtki Zvijezda, Ledo, Pik Vrbovec i Jamnica. U obrazloženju osporenog rješenja navodi se kako je proveden test razmjernosti i javnog interesa te da je utvrđeno da bi dostavljanjem traženih informacija bio ozbiljno povrijeđen interes zaštite podataka koji predstavljaju bankovnu tajnu te u odnosu na javni interes prevladava potreba zaštite bankovne tajne korisnika kredita.
Uvidom u testove razmjernosti i javnog interesa proizlazi da je interes javnosti zadovoljen prijašnjom javnom objavom podataka vezanih uz navedene ugovore te da je kredit odobren sukladno svim uvjetima programa kreditiranja. Navodi se da su javno dostupne informacije o izdanim jamstvima za navedene kredite na stranicama Zagrebačke burze.
U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis predmeta zajedno s traženim informacijama.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Prema članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.
Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Odredbom članka 19. stavka 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96) propisano je da poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da se općim aktom ne može odrediti da se svi podaci koji se odnose na poslovanje pravne osobe smatraju poslovnom tajnom niti se poslovnom tajnom mogu odrediti podaci čije priopćavanje nije razložno protivno interesima te pravne osobe.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite bankovne tajne korisnika kredita.
Hrvatska banka za obnovu i razvitak je razvojna i izvozna banka u 100% vlasništvu Republike Hrvatske osnovana sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva. Položaj, poslovi, vlasništvo, ovlaštenja i ustroj Hrvatske banke za obnovu i razvitak kao posebne financijske institucije uređeni su Zakonom o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak („Narodne novine“, broj 138/06 i 25/13).
Sukladno članku 8. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak Republika Hrvatska jamči za obveze Hrvatske banke za obnovu i razvitak bezuvjetno, neopozivo i na prvi poziv te bez izdavanja posebne jamstvene isprave. Odgovornost Republike Hrvatske kao jamca za obveze Hrvatske banke za obnovu i razvitak je solidarna i neograničena.
U članku 10. istog Zakona uređen je predmet poslovanja, pa je tako propisano da su djelatnosti Hrvatske banke za obnovu i razvitak: financiranje obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva, financiranje infrastrukture, poticanje izvoza, potpora razvitku malog i srednjeg poduzetništva, poticanje zaštite okoliša, osiguranje izvoza hrvatskih roba i usluga od netržišnih rizika, te da u cilju obavljanja tih djelatnosti Hrvatska banka za obnovu i razvitak odobrava kredite i druge plasmane, izdaje bankarska i druga jamstva, zaključuje ugovore o osiguranju i reosiguranju, ulaže u dužničke i vlasničke instrumente, obavlja i druge financijske poslove i usluge u svrhu provedbe djelatnosti određenih ovim člankom. Također je propisano da djelatnost i poslove iz ovog članka Hrvatska banka za obnovu i razvitak obavlja sukladno propisima o državnim potporama.
Potrebno je ukazati na odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja propisuje kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
Informacije o javnim sredstvima trebaju biti transparentne, što znači da sve informacije koje se odnose na načine na koji se javna sredstva prikupljaju, raspodjeljuju, troše, te nadziru trebaju biti dostupne javnosti na pristupačan način. To pridonosi kvalitetnoj javnoj raspravi, sprječava se pogrešno korištenje javnih sredstva, osigurava se da se javni novac koristi u konačnici za javno dobro. Kontrola trošenja sredstava državnog proračuna Republike Hrvatske od interesa je svih građana Republike Hrvatske. Imajući u vidu činjenicu da je gospodarstvo od osobitog značaja za rast i razvoj društva u cjelini tim više dolazi do izražaja potreba kontrole sredstava državnog proračuna Republike Hrvatske na tom području. Pitanja poput da li su sredstva državnog proračuna uistinu utrošena na jačanje poduzetničke klime u Republici Hrvatskoj, da li se tim sredstvima uistinu pomoglo gospodarskom rastu i razvitku, povećanju dobara, životnog standarda, zaposlenosti, konkurentnosti ekonomije ili se ipak pogodovalo privatnim interesima pojedinaca na štetu društva u cjelini, pitanja su od javnog interesa. U tom smjeru je zakonodavac primjerice u članku 10. stavku 1. točki 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisao da su tijela javne vlasti obvezna na internetskim stranicama objaviti na lako pretraživ način informacije o dodijeljenim potporama, bespovratnim sredstvima ili donacijama uključujući popis korisnika i visinu iznosa. Također je kod odredbi o testu razmjernosti i javnog interesa propisao izuzetak od provođenja navedenog testa kada se radi o informacijama o raspolaganju javnim sredstvima osim u slučaju kada informacija predstavlja klasificirani podatak. Sukladno navedenim odredbama omogućavanje javnosti uvida u popis tvrtki koje su dobile povoljniji kredit, državnu potporu, kao i iznos koji su zaprimile od javnog je interesa.
Slijedom navedenog, ne može se prihvatiti rezultat provedenog testa razmjernosti iz osporenog rješenja da u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite bankarske tajne u odnosu na javni interes.
Prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama Hrvatska banka za obnovu i razvitak trebala je uzeti o obzir značaj koji je u tom trenutku predstavljalo trgovačko društvo Agrokor za javnost i u kojoj su mjeri teme vezane za Agrokor bile prisutne u medijima. U vremenu podnošenja zahtjeva problematika koncerna Agrokor (u čijem su vlasništvu tvrtke Ledo d.d., Zvijezda d.d., Jamnica d.d. i PIK Vrbovec d.d.) bila je osobito medijski popraćena kroz stotine medijskih natpisa koji se odnose na krizu u Agrokoru i o mogućem utjecaju predmetne krize na hrvatskog gospodarstvo. Isto tako, mediji su izvještavali i o odobrenim kreditima Hrvatske banke za obnovu i razvitak trgovačkim društvima u vlasništvu koncerna Agrokor: Ledo d.d., Jamnica d.d., Zvijezda d.d. i PIK Vrbovec d.d.:
https://www.vecernji.hr/biznis/agrokorovim-tvrtkama-kredit-hbor-a-od-483-milijuna-eura-1142638; http://www.jutarnji.hr/biznis/tvrtke/agrokorove-kompanije-digle-kredite-za-pripremu-izvoza-jamnica-ledo-zvijezda-i-pik-vrbovec-od-hbor-a-posudile-483-milijuna-eura/5513583/; http://net.hr/danas/hrvatska/tajni-dokumenti-hbor-a-otkrili-veliki-skandal-ministra-financija-zdravko-maric-je-lagao-da-nije-znao-sto-se-dogada-u-agrokoru/; http://novilist.hr/Vijesti/Hrvatska/Drzavni-kredit-za-Todorica-Agrokorovim-tvrtkama-HBOR-dao-48-3-milijuna-eura; http://www.jutarnji.hr/vijesti/hrvatska/snimka-sjednice-hbor-a-otkrila-tko-je-lagao-dobrovic-povratio-sam-sjecanje-i-moram-reci-da-sam-pogrijesio-ispricavam-se-maricu-i-javnosti/6361153/; https://vijesti.rtl.hr/novosti/hrvatska/2696631/dokumenti-hbor-a-otkrili-skandal-zdravka-marica-cini-se-da-je-znao-sto-se-dogadja-u-koncernu-agrokor/, https://www.hbor.hr/snimka-sjednice-nadzornog-odbora-hbor-a-odrzane-20-12-2016/
Slučaj Agrokor je doveo do presedana u hrvatskom zakonodavstvu i doveo do brze zakonodavne intervencije, budući da je dana 7. travnja 2017. godine stupio na snagu Zakon o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku („Narodne novine“, broj: 32/2017 od 6. travnja 2017., dalje u tekstu: Zakon o postupku izvanredne uprave), čije je donošenje motivirano krizom u Agrokoru. Navedeni Zakon je objavljen u Narodnim novinama dana 6. travnja 2017. godine te je stupio na snagu prvi dan od dana objave što samo po sebi upućuje na važnost državne intervencije u navedenoj situaciji, postupanjem u skladu s ustavnom iznimkom 'osobito opravdanih razloga' za skraćivanje roka od 8 dana za stupanje na snagu zakona.
Vlada Republike Hrvatske je u Prijedlogu Zakona o postupku izvanredne uprave (prihvaćen na 28. sjednici Vlade RH održanoj 31. ožujka 2017.) predložila Hrvatskom saboru da se isti donese u hitnom postupku te dodatno obrazlaže da sistemski značaj pojedinog trgovačkog društva, uključujući i njegova povezana i ovisna društva, proizlazi iz njegove veličine u smislu broja zaposlenih, poslovne povezanosti s drugim poslovnim subjektima u gospodarstvu, razgranatošću poslovanja na cjelokupnom teritoriju Republike Hrvatske i/ili dominantnom gospodarskom pozicijom na dijelu teritorija Republike Hrvatske. Zbog svega navedenog, nekontrolirani kolaps takvog društva može prouzročiti lančanu reakciju koja potencijalno može ozbiljno ugroziti cijeli gospodarski sustav Republike Hrvatske. Stoga ukazuje nužnim donijeti poseban zakon kojim se detaljno regulira postupanje u gore navedenom slučaju.
Kako se navodi u spomenutom Prijedlogu, Vlada Republike Hrvatske je stoga predložila donošenje Zakona o postupku izvanredne uprave s ciljem sprečavanja negativnih posljedica na ukupnu gospodarsku, socijalnu i financijsku stabilnost u Republici Hrvatskoj, koje bi mogle proizaći iz naglog diskontinuiteta u poslovanju trgovačkih društava od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku.
Prilikom razmatranja ove upravne stvari svakako treba uzeti u obzir i ustavna načela, jamstva i najviše vrednote ustavnog poretka koje je Vlada Republike Hrvatske apostrofirala kao relevantne prilikom predlaganja Zakona o postupku izvanredne uprave: odgovornost države u poticanju gospodarskog napretka i socijalnog blagostanja građana i gospodarskog razvitka svih svojih krajeva; socijalna pravednost kao jedna od najviših vrednota ustavnog poretka; opće načelo razmjernosti iz članka 16. Ustava Republike Hrvatske koje utvrđuje da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se štitile slobode i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje kao i da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno potrebi za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju i posebno načelo razmjernosti u ograničenju poduzetničkih i vlasničkih prava iz članka 50. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske koje određuje da se poduzetnička sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.
Slijedom navedenog, slučaj Agrokor ne samo da je od osobitog interesa i značaja u hrvatskom javnom i medijskom prostoru, već je ujedno doveo do angažiranja i izvršne i zakonodavne vlasti u svjetlu tumačenja ustavnih odredbi kao poluge ograničenja poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava radi zaštite određenih interesa Republike Hrvatske i njezinih građana. Taj je slučaj angažirao znatan dio ljudskih i materijalnih resursa izvršne vlasti i državne uprave, a kako bi se našlo odgovarajuće rješenje za zaštitu hrvatskog gospodarstva i građana.
Dodatno, budući da je Zakon o postupku izvanredne uprave donesen u hitnom postupku, nije provedeno savjetovanje s javnošću u skladu s člankom 11. Zakona o pravu na pristup informacijama, tako da se javnost nije imala prilike uključiti u zakonodavni proces, niti je imala prilike pravovremeno saznati relevantne okolnosti koje su doprinijele donošenju ovakvog propisa te dati svoje mišljenje i prijedloge. Stoga ex post informiranje javnosti ima dodatnu težinu i predstavlja nadomjestak propuštenog ex ante informiranja o namjeravanom donošenju propisa, pri čemu ugovor o kreditu trgovačkim društvima u vlasništvu tvrtke kojoj prijeti stečaj predstavlja značajnu informaciju za hrvatsko gospodarstvo i društvo.
U tom smislu ustavno jamstvo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, pogotovo u slučaju kada se mediji i šira javnost intenzivno zanimaju za pitanje poslovanja trgovačkog društva Agrokor, nadilazi ograničenje propisano člankom 156. Zakona o kreditinim isnstitucijama, odnosno samo ograničenje – zaštita bankovne tajne - nije u ovom slučaju razmjerno naravi potrebe za ograničenjem.
Slijedom navedenog, zbog različitih informacija različitog sadržaja koje su se plasirale u javnost u promatranom periodu, došlo je do potencijalnog dezinformiranja i zbunjivanja javnosti, stoga je poželjnije da tijelo javne vlasti javnosti pruži informaciju koja se odnosi na ugovore o kreditu Hrvatske banke za obnovu i razvitak navedenim trgovačkim društvima u vlasništvu koncerna Agrokor.
Osim toga, u javnosti prevladava polemika oko uloge ministra financija Zdravka Marića, bivšeg zaposlenika trgovačkog društva Agrokor i aktualnog ministra financija i člana Nadzornog odbora Hrvatske banke za obnovu i razvitak. Tim više je točno i pravodobno informiranje javnosti o činjenicama vezanim uz odobravanje kredita Hrvatske banke za obnovu i razvitak trgovačkim društvima Ledo d.d., Zvijezda d.d., Jamnica d.d. i Pik Vrbovec d.d. koji su u vlasništvu koncerna Agrokor, potrebno kako bi se osigurala transparentnost u donošenju odluka Hrvatske banke za obnovu i razvitak.
Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: UsII-101/15 od 02. rujna 2015. godine potvrđeno je stajalište da podaci o korisnicima kredita i iznosi kredita predstavljaju podatke o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Povjerenica za informiranje smatra da se u odnosu na navedene ugovore o kreditu koji sadrže podatak o korisniku kredita, sudužnicima, iznosu kredita, uvjetima kredita, instrumentima osiguranja, korištenju kredita, radi o informacijama o raspolaganju javnim sredstvima, što znači da u odnosu na navedeni podatak prvostupanjsko tijelo nije niti bilo dužno provoditi test razmjernosti i javnog interesa sukladno članku 16. stavku 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Povjerenica za informiranje smatra da u odnosu na navedene podatake prevladava javni interes u odnosu na potrebe zaštite prava na ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da javnost ima pravo biti upoznata u koju svrhu se koriste proračunska sredstva.
Osim toga, treba imati u vidu odredbu članka 2. stavka 2. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovi i razvitak prema kojoj je cilj Hrvatske banka za obnovu i razvitak poticanje razvitka hrvatskog gospodarstva, jer upravo navedeno upućuje na zaključak da za poslovanje iste postoji interes javnosti.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao pod točkom 1., 2., i 4. izreke.
U odnosu na preostale podatke koji su prekriveni (brojevi ugovora o kreditu, podaci o katastarskim česticama, zemljišnoknjižnim ulošcima nekretnine na koje je upisano založno pravo u korist Hrvatske banke za obnovu i razvitak, te podaci o katastarskim česticama, zemljišnoknjižnim ulošcima nekretnina na kojima će se provesti upis „pozitivne“ zabilježbe) Povjerenica za informiranje smatra da u odnosu na navedene podatke prevladava potreba zaštite prava na ograničenje u odnosu na javni interes.
Navedene informacije nisu informacije od javnog značaja, a u konkretnom slučaju je javni interes zadovoljen dostavom žalitelju informacije ugovora o kreditu, dok preostali podaci predstavljaju podatke koje je kreditna institucija saznala u obavljanju poslova s pojedinačnim klijentom, odnosno bankovnu tajnu u smislu članka 156. Zakona o kreditnim institucijama (“Narodne novine”, 159/13, 19/15, 102/15).
Slijedom navedenog, odlučeno je kao pod točkom 3. izreke.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.