KLASA: UP/II-008-07/16-01/588
URBROJ: 401-01/03-17-02
Zagreb, 17. listopada 2017.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ……… iz udruge Zelena Istra, Pula, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva zaštite okoliša i energetike KLASA: UP/I-008-01/16-02/1, URBROJ: 517-04-16-1 od 24. listopada 2016. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva zaštite okoliša i energetike KLASA: UP/I-008-01/16-02/1, URBROJ: 517-04-16-1 od 24. listopada 2016. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je dio zahtjeva ……… iz udruge Zelena Istra (u daljnjem tekstu: žaliteljica) na pristup informacijama kojim se traži uvid u elaborate i/ili studije: Koncept poželjnog korištenja cjelokupnog prostora otoka Veliki Brijun u sklopu Nacionalnog parka Brijuni, Pravni, financijski, prostorno planski status predmeta koncesije te uspostavljeni režim zaštite, Koncept razvoja hotelske i povezane ponude na otoku Veliki Brijun, Procjena ekonomskih učinaka ulaganja i izračun minimalno prihvatljive godišnje koncesijske naknade i Akcijski plan predstavljanja projekata potencijalnim investitorima, utvrđivanje metodologije za odabir najboljeg ponuditelja, provedba nadmetanja i sklapanje ugovora, sukladno članku 23. Zakona o pravu na pristup informacijama, a u vezi članka 15. stavka 4. točke 1. istoga Zakona jer je informacija u postupku izrade unutar tijela javne vlasti, a njeno bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces donošenja odluke.
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravovremeno uložila žalbu u kojoj u bitnome navodi da osporava doneseno rješenje Ministarstva zaštite okoliša i energetike (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) jer se navedeno ograničenje prava na pristup informacijama nije smjelo koristiti prilikom odbijanja pristupa svim elaboratima izrađenim temeljem potpisanog Ugovora o javnoj nabavi ev. br. 08/13, s obzirom da je iz sadržaja tog Ugovora jasno da postoje dvije faze pružanja usluge, te da je prva faza pružanja usluge okončana jer ističe 90 dana od dana sklapanja ugovora. Navodi da se iznimka navedena u rješenju tijela javne vlasti, kojom se odbija pristup informacijama, ne može primijeniti u slučaju elaborata koji su izrađeni i isporučeni isporučitelju tokom prve faze pružanja usluge koja je okončana, što podrazumijeva da informacija više nije u postupku izrade. Traži da se omogući pristup elaboratima, odnosno studijama izrađenima u prvoj fazi pružanja usluge, a to su sukladno dokumentaciji javne nabave i Prilogu 1 Ugovora: Koncept poželjnog korištenja cjelokupnog prostora otoka Veliki Brijun u sklopu Nacionalnog parka Brijuni, Pravni, financijski, prostorno planski status predmeta koncesije te uspostavljeni režim zaštite, Koncept razvoja hotelske i povezane ponude na otoku Veliki Brijun i Procjena ekonomskih učinaka ulaganja i izračun minimalno prihvatljive godišnje koncesijske naknade. Navodi kako nije jasno niti zašto bi se navedena iznimka mogla primijeniti na elaborate dostavljene u drugoj fazi pružanja usluge predviđene ugovorom, odnosno Akcijski plan predstavljanja projekata potencijalnim investitorima, utvrđivanje metodologije za odabir najboljeg ponuditelja, provedba nadmetanja i sklapanje ugovora. Ističe kako tijelo javne vlasti tvrdi da informacija u njihovom posjedu još je uvijek u postupku izrade, te da za to ne pruža nikakve dokaze, već se ističe činjenica da je ugovor o pružanju usluge još uvijek u fazi izvršenja, a da je zatražena informacija u izradi. Navodi kako je informacija u posjedu tijela javne vlasti ili dovršena ili nije te da to nema nikakve veze sa činjenicom da li je u tijeku izvršavanje ugovora kojim je privatna tvrtka obvezna na dostavu tražene informacije, koja se od toga trenutka nalazi u posjedu tijela javne vlasti. Navodi kako je za očekivati da će svi elaborati, studije, analize i istraživanja naručeni od strane tijela javne vlasti, plaćeni novcem poreznih obveznika, a dostavljeni tijelu javne vlasti, biti dostupne javnosti, bez obzira na to je li ugovor o pružanju usluge istekao ili je još uvijek na snazi. Predlaže da se žalba uvaži i omogući pristup traženim informacijama.
Žalba je osnovana.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima toga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da žaliteljica dana 22. rujna 2016. godine zahtjevom za pristup informacijama zatražila od Ministarstva, kao tijela javne vlasti, sljedeće informacije: preslike 1.) Ugovora o javnim uslugama kojeg je ministar zaštite okoliša i prirode sklopio s ponuditeljem, odnosno Zajednicom ponuditelja Horwath i Horwath Consulting d.o.o., Zagreb i Raiffeisen Centrobank AG, Beč, Austrija, temeljem postupka javne nabave: evidencijski broj nabave: 8/13, naziv prredmeta nabave: Usluga odabira savjetnika za pronalaženje investitora u hotelijerstvo i prateće ponude otoka Veliki Brijun, a kojim upravlja Javna ustanova Nacionalni park Brijuni, datum sklopljenog ugovra: 19. ožujka 2014., vrijednost sklopljenog ugovora: 8.156.250,00HRK; 2.) sljedećih elaborata i/ili studija: Koncept poželjnog korištenja cjelokupnog prostora otoka Veliki Brijun u sklopu Nacionalnog parka Brijuni, Pravni, financijski, prostorno planski status predmeta koncesije te uspostavljeni režim zaštite, Koncept razvoja hotelske i povezane ponude na otoku Veliki Brijun, Procjena ekonomskih učinaka ulaganja i izračun minimalno prihvatljive godišnje koncesijske naknade i Akcijski plan predstavljanja projekata potencijalnim investitorima, utvrđivanje metodologije za odabir najboljeg ponuditelja, provedba nadmetanja i sklapanje ugovora; 3.) Dokumenata iz kojih proizlaze informacije o tome koje je tijelo javne vlasti dosad izvršilo uplate gore navedenoj zajednici ponuditelja (je li to bilo Ministarstvo, odnosno Javna ustanova NP Brijuni) temeljem gore spomenutog postupka javne nabave, broju dosad izvršenih uplata te datum izvršenja istih.
Iz spisa predmeta proizlazi da je Ministarstvo dostavilo žaliteljici presliku Ugovora o javnim uslugama zatraženog u točki 1. zahtjeva za pristup informacijama te da je obavijestilo žaliteljicu vezano za zatraženo u točki 3. zahtjeva za pristup informacijama da je naknadu za provedbu prve faze Projekta isplatila Javna ustanova Nacionalni park Brijuni te je uputilo žaliteljicu za ostale informacije na Javnu ustanovu Nacionalni park Brijuni.
Osporenim rješenjem odbijen je dio zahtjeva žaliteljice na pristup informacijama kojim se traži uvid u elaborate i/ili studije: Koncept poželjnog korištenja cjelokupnog prostora otoka Veliki Brijun u sklopu Nacionalnog parka Brijuni, Pravni, financijski, prostorno planski status predmeta koncesije te uspostavljeni režim zaštite, Koncept razvoja hotelske i povezane ponude na otoku Veliki Brijun, Procjena ekonomskih učinaka ulaganja i izračun minimalno prihvatljive godišnje koncesijske naknade i Akcijski plan predstavljanja projekata potencijalnim investitorima, utvrđivanje metodologije za odabir najboljeg ponuditelja, provedba nadmetanja i sklapanje ugovora.
Uvidom u zapisnik u provedeni test razmjernosti i javnog interesa koje je tijelo javne vlasti dostavilo sa spisom predmeta, navodi se da je Ugovor još uvijek u fazi izvršenja te je zatražena informacija u izradi te je ocijenjeno da u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informaciji u odnosu na javni interes, obzirom da bi objavljivanje sadržaja zatraženih informacija prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces donošenja odluke.
U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis predmeta, a u pogledu zatraženih informacija Ministarstvo je obavijestilo da je zbog njihove opsežnosti potrebno izvršiti uvid u iste. U žalbenom postupku ovlaštena službena osoba Ureda povjerenice za informiranje izvršila je uvid u tražene informacije u prostorijama Ministarstva dana 9. svibnja 2017. godine, o čemu je sačinjena službena bilješka.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazana (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Odredbom članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija u postupku izrade unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade.
Odredbom članka 16. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. i 4. toga Zakona, dužno je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.
Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. toga Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Izvršen je uvid u Ugovor o javnoj nabavi ev. br. 08/13 od 19. ožujka 2014. godine sklopljen između Ministarstva i zajednice ponuditelja: 1) Horwath i Horwath Consulting Zagreb d.o.o. i 2) Raiffeisen Centrobank AG, Wien, Austrija. U članku 3. stavku 1. Ugovora utvrđeno je da se datum stupanja na snagu toga Ugovora smatra datumom početka obavljanja usluga odnosno početkom Projekta. U stavku 7. istoga članka propisano je da je rok završetka prve faze pružanja usluge devedeset kalendarskih dana od dana sklapanja tog ugovora, a prema stavku 8. istoga članka rok završetka druge faze pružanja usluge tj. ukupnog zaključenja projekta je šest mjeseci od dana donošenja odluke Vlade Republike Hrvatske o prihvaćanju predloženog modela koncesije i početku postupka davanja koncesije. Uvidom u Uvjete angažiranja koji čine sastavni dio Ugovora o javnoj nabavi utvrđeno je da prvu fazu čini: A. Koncept poželjnog korištenja cjelokupnog prostora otoka Veliki Brijun u sklopu Nacionalnog parka Brijuni, B. Pravni, financijski, prostorno planski status predmeta koncesije te uspostavljeni režim zaštite, C. Koncept razvoja hotelske i povezane ponude na otoku Veliki Brijun i D. Procjena ekonomskih učinaka ulaganja i izračun minimalno prihvatljive godišnje koncesijske naknade, dok drugu fazu čini: E. Akcijski plan predstavljanja projekata potencijalnim investitorima, utvrđivanje metodologije za odabir najboljeg ponuditelja, provedba nadmetanja i sklapanje ugovora.
Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila da tijelo javne vlasti posjeduje tražene informacije iz prve faze, koje su izrađene i nisu u postupku nastajanja. Nadalje, utvrđeno je da je druga faza trebala započeti kada Vlada Republike Hrvatske donese odluku o prihvaćanju modela koncesije. Stoga, druga faza projekta nije mogla započeti bez odluke Vlade Republike Hrvatske te u tom slučaju Ministarstvo ne posjeduje tražene informacije, stoga je u tom dijelu zahtjev žaliteljice valjalo odbaciti.
Ispitujući pravilnu provedbu testa razmjernosti i javnog interesa, u drugostupanjskom postupku razmatrani su argumenti koje je navelo Ministarstvo te je utvrđeno kako Ministarstvo nije dalo konkretan razlog zbog kojeg bi bio ozbiljno povrijeđen zaštićeni interes, već se u obrazloženju rješenja samo navodi da je zatražena informacija u postupku izrade unutar tijela javne vlasti, a njeno bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces donošenja odluke. Dakle, iz obrazloženja osporenog rješenja nije jasno na koji bi način omogućavanje tražene informacije moglo ozbiljno narušiti proces donošenja odluke i za te navode Ministarstvo nije ponudilo nikakve argumente.
Nadalje, s obzirom na to da su pitanja zaštite okoliša pitanja od javnog interesa, posebno uređena domaćom i međunarodnom pravnom regulativom, tijela javne vlasti bi prilikom rješavanja zahtjeva koji se odnose na okolišna pitanja, trebala imati na umu cilj Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je omogućavanje i osiguravanje ostvarivanja Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Slijedom navedenog, prilikom odlučivanja o zahtjevu za pristup informacijama Ministarstvo treba uzeti u obzir Zakon o zaštiti prirode („Narodne novine“, broj 80/13) koji određuje da su priroda i dijelovi prirode od interesa za Republiku Hrvatsku i uživaju njezinu osobitu zaštitu, a zaštita i očuvanje prirode se pored ostalih načela temelji i na načelu da javnost ima pravo na slobodan pristup informacijama o stanju prirode. Prema članku 111. Zakona o zaštiti prirode zaštićena područja od državnog značenja su: strogi rezervat, nacionalni park, posebni rezervat i park prirode.
S tim u vezi, projekt Veliki Brijun izazvao je veliko zanimanje javnosti pa tako i medija. Stoga, velik je broj medijskih natpisa vezano za odabir savjetnika, kao i o tijeku samoga projekta, kao na primjer: https://www.vecernji.hr/biznis/veliki-brijun-u-koncesiju-vlada-daje-savjetnicima-652-mil-kn-913266, http://www.poslovni.hr/hrvatska/vlada-zeli-vrhunskog-svjetskog-investitora-za-veliki-brijun-260358, http://www.poslovni.hr/hrvatska/horwath-consulting-i-raiffeisen-centrobank-pronaci-ce-investitora-za-veliki-brijun-259468, http://www.jutarnji.hr/vijesti/hrvatska/na-pomolu-krah-megaprojekta-u-istri-teskog-milijardu-i-pol-kuna-zasto-su-se-usprkos-interesu-mocnih-investitora-izjalovili-planovi/5786635/, http://www.telegram.hr/biznis-tech/tko-je-odgovoran-za-blokadu-resorta-veliki-brijun-projekta-presudnog-za-repozicioniranje-istarskog-turizma/.
Stoga je na temelju članka 117. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku ((„Narodne novine“, broj 47/09), poništeno prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.