KLASA: UP/II-008-07/17-01/321

URBROJ: 401-01/04-17-7

Zagreb, 26. rujna 2017. godine

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15) povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Hrvatske banke za obnovu i razvitak, Broj: 04/2017 od 27. ožujka 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak, Broj 04/2017 od 27. ožujka 2017. godine u dijelu u kojem je odbijen zahtjev žalitelja za pristup informacijama o tome kad su tijekom 2013. i 2014. godine održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a i koji su bili dnevni redovi navedenih sjednica.

2. Djelomično se odobrava ……… pravo na pristup sljedećim dokumentima:

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 08. siječnja 2013. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 30. siječnja 2013. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 26. veljače 2013. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 09. travnja 2013. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 06. svibnja 2013. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 07. lipnja 2013. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 18. srpnja 2013. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 03. rujna 2013. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 01. listopada 2013. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 18. listopada 2013. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 21. studenog 2013. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 29. studenog 2013. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 20. prosinca 2013. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 21. siječnja 2014. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 03. ožujka 2014. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 15. travnja 2014. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 27. svibnja 2014. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 06. lipnja 2014. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 17. lipnja 2014. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 09. srpnja 2014. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 15. srpnja 2014. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 18. kolovoza 2014. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 22. rujna 2014. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 03. listopada 2014. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 10. studenog 2014. godine

- dnevnom redu sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 12. prosinca 2014. godine

na način da se na istim prekrije podatak o brojevima ugovora o kreditu, te se u tim  dijelovima  zahtjev za pristup informacijama odbija.

3. Djelomično se odobrava ……… pravo na pristup preslikama poziva na pisano izjašnjavanje  od 17. lipnja 2013. godine, 19. rujna 2013. godine i 06. studenog 2013. godine, na način da se na istim prekriju podaci o brojevima ugovora o kreditu, te se u tim dijelovima zahtjev za pristup informacijama odbija.

4. Odobrava se ……… pravo na pristup preslikama poziva na pisano izjašnjavanje od 05. ožujka 2013. godine, 13. veljače 2013. godine, 01. kolovoza 2013. godine, 22. kolovoza 2013. godine, 13. rujna 2013. godine, 04. prosinca 2013. godine, 09. prosinca 2013. godine, 02. siječnja 2014. godine, 14. siječnja 2014. godine, 20. veljače 2014. godine, 13. ožujka 2014. godine, 24. ožujka 2014. godine, 30. travnja 2014. godine, 08. svibnja 2014. godine, 31. srpnja 2014. godine, 11. rujna 2014. godine, 30 lipnja 2014. godine, 20. studenog 2014. godine i 28. studenog 2014. godine.

5. Odbija se žalba ……… u preostalom dijelu kao neosnovana.

6. Nalaže se Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak da postupi sukladno točkama 2. i 3. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacija ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da postupanje po zahtjevu žalitelja dovodi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu i to zbog bitne povrede odredaba upravnog postupka i pogrešne primjene materijalnog prava. Također citira relevantne propise koji reguliraju rad kreditnih institucija. Ističe da se na poslovanje HBOR-a primjenjuju odredbe Zakona o trgovačkim društvima, odnosno da se sjednice Nadzornog odbora održavaju načelno jednom u tri mjeseca. Dalje navodi da sukladno članku 10. Zakona o pravu na pristup informacijama postoji obveza objavljivanja zaključaka sa službenih sjednica tijela. Ističe da je zahtjev za pristup informacijama podnio iz razloga što informacije obuhvaćen zahtjevom nisu javno objavljene. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je djelomično osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 12. ožujka 2017. godine tražio sljedeće informacije:

1. Kada su tijekom 2013. i 2014. godine održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a?

2. Koji su bili dnevni redovi sjednica Nadzornog odbora HBOR tijekom 2013. i 2014. . godine?

3. Koji su bili prijedlozi odluka o kojima je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR tijekom 2013. i 2014. godine?

U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Prema članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Sukladno članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

Iz obrazloženja pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Navedeni zaključak prvostupanjskog tijela u odnosu na dio zahtjeva za pristup informacijama kojim žalitelj traži informaciju o tome kad su tijekom 2013. i 2014. godine održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a i koji su bili dnevni redovi tih sjednica, nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Sukladno članku 10. stavku 1. točki 12. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti obvezna su na internetskim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati zaključke sa službenih sjednica tijela javne vlasti i službene dokumente usvojene na tim sjednicama te informacije o radu formalnih radnih tijela iz njihove nadležnosti na kojima se odlučuje o pravima i interesima korisnika.

Stavkom 2. navedenog članka propisano je da se odredbe navedenog članka ne primjenjuju na informacije za koje postoji ograničenja prava na pristup prema odredbama ovog Zakona.

Člankom 12. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da su tijela javne vlasti obvezna javnost informirati o: 1) dnevnom redu zasjedanja ili sjednica službenih tijela i vremenu njihova održavanja, načinu rada i mogućnostima neposrednog uvida u njihov rad, 2)   broju osoba kojima se može istodobno osigurati neposredan uvid u rad tijela javne vlasti pri čemu se mora voditi računa o redoslijedu prijavljivanja.

Uvidom u internetsku stranicu HBOR-a www.hbor.hr. utvrđeno je da na istoj nisu objavljeni podaci o sjednicama Nadzornog odbora HBOR-a i njihovim dnevnim redovima u 2013. i 2014. godini, a na što osnovano žalitelj upućuje u svojoj žalbi.

Dakle, u odnosu na informaciju kojom se traži podatak o tome kad su održane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a, isto ne može predstavljati zlouporabu prava na pristup informacijama, jer se radi o zakonskoj obvezi prvostupanjskog tijela da objavljuje zaključke sa službenih tijela javne vlasti, a iz čega se može utvrditi i datum održavanja navedenih sjednica.

Kako tijela javne vlasti moraju proaktivno na svojim internetskim stranicama objavljivati dnevne redove sjednica službenih tijela, u ovom slučaju dnevne redove sjednica Nadzornog odbora HBOR-a, ne može se razmatrati pitanje žaliteljeve zloupotrebe prava na pristup informacijama, s obzirom na to da predmetni dnevni redovi moraju biti beziznimno dostupni za sve, osim u dijelovima za koje postoje ograničenja prava na pristup prema odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, a što HBOR nije učinio.

Budući da su Povjerenici za informiranje u žalbenom postupku dostavljeni dnevni redovi sjednica nadzornog odbora s datumima održavanja istih, trebalo je u žalbenom postupku ispitati može li se žalitelju omogućiti pristup istim u cijelosti, o obzirom da dnevni redovi sadrže i podatke o korisnicima kredita, odnosno o brojevima ugovora o kreditu.

U odnosu na podatak o korisnicima kredita, ističe se da navedena informacija predstavlja dio informacije o raspolaganju javnim sredstvima (uz iznos kredita) u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja je dostupna javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa. Navedeni stav Povjerenice za informiranje potvrđen je i presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj UsII-101/15 od 02. rujna 2015. godine, U navedenom postupku predmet spora bio je popis svih korisnika kredita koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 2010. do 2013. godine, te je Visoki upravni sud zauzeo stav da sredstva iz državnog proračuna predstavljaju javna sredstva, što dovodi do primjene članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

U odnosu na podatak o brojevima ugovora o kreditima, Povjerenica za informiranje smatra da u odnosu na navedene podatke prevladava potreba zaštite prava na ograničenje u odnosu na javni interes.

Navedena informacija nije informacija od javnog značaja, te u odnosu na isti podatak prevladava potreba zaštite bankovne tajne u odnosu na javni interes, jer navedeni podatak predstavlja podatak koje je kreditna institucija saznala u obavljanju poslova s pojedinačnim klijentom, odnosno bankovnu tajnu u smislu članka 156. Zakona o kreditnim institucijama (“Narodne novine”, 159/13, 19/15, 102/15), koji se na odgovarajući način primjenjuje i na HBOR.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. u vezi s člankom 15. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao pod točkama 1., 2., 3.  i  5. izreke ovog rješenja.

U odnosu na dio zahtjeva žalitelja kojim isti traži prijedloge odluka o kojima je raspravljao i trebalo odlučivati nadzorni odbor HBOR-a tijekom 2013. i 2014. godine, ističe se da osnovano prvostupanjsko tijelo navodi da u tom dijelu zahtjev žalitelja predstavlja zlouporabu prava na pristup informacijama.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u članku 10. jamči  pravo na slobodu izražavanja. To pravo obuhvaća slobodu mišljenja i slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice. Kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti. Navedena Konvencija u članku 17. uređuje zabranu zlouporabe prava na način da se ništa se u ovoj Konvenciji ne može tumačiti kao da uključuje za bilo koju državu, skupinu ili pojedinca neko pravo da se upusti u neku djelatnost ili da izvrši neki čin koji bi smjerali na uništenje prava ili sloboda priznatih u ovoj Konvenciji ili na njihovo ograničenje u većoj mjeri nego što se u njoj predviđa.         

Osim Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljenim slobodama Vijeće Europe usvojilo je  Konvenciju o pristupu službenim dokumentima, koja još uvijek nije stupila na snagu, a koja u članku 5. stavku 5. određuje  da se zahtjev za pristup službenom dokumentu može odbiti ako (1) usprkos pomoći od tijela javne vlasti zahtjev i dalje nedovoljno određen da bi omogućio identifikaciju službenog dokumenta ili (2) ako je zahtjev očigledno nerazuman.

Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (Aarhuška konvencija), člankom 4. stavkom 3. točkom (b) određuje da zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako je zahtjev očito nerazuman ili oblikovan na suviše općenit način.

Također je potrebno spomenuti i postojanje modela Zakona o pravu na pristup informacijama koji je kao uzor brojnim zakonima o pravu na pristup informacijama dostupan na poveznici:   https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf, a koji  također predviđa da Zakoni o pravu na pristup informacijama sadrže odredu o zlouporabi odnosno ponavljajućim ili nerazumnim zahtjevima.

Iz navedenih međunarodnih dokumenata i međunarodnog modela Zakona o pravu na pristup informacijama vidljivo je  da je uzeta u obzir mogućnost da se zahtjev za pristup informacijama koristi na način da se ugrožavaju prava drugih. Mnoge su zemlje u svom zakonodavstvu o pravu na pristup informacijama uredile pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama (npr. Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska, Portugal, Švicarska, Slovenija, Srbija).

U Republici Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama organski zakon, kojim se razrađuje ustavno pravo na pristup informacijama. Svrha Zakona je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama“ broj 85/15, a stupio je snagu 9. kolovoza 2015. godine, iako izrijekom ne definira zlouporabu prava, određuje kako tijelo javne vlasti može rješenjem odbiti zahtjev za pristup informaciji ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Osim Zakona o pravu na pristup informacijama u hrvatskom pravnom sustavu postoje i drugi zakoni kojima se ukazuje na mogućnost zlouporabe prava. To je izraženo u članku 10. stavku 2. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“, broj 53/91, 91/92, 58/93, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 02/07, 84/08, 123/08, 57/11, 148/11, 25/13, 89/14), kojim je propisano da će sud   kazniti novčanom kaznom od 500,00 do 10.000,00 kuna fizičku osobu, odnosno od 2.500,00 do 50.000,00 kuna pravnu osobu koja teže zlouporabi prava koja joj pripadaju u postupku, ako ovim Zakonom nije drugačije određeno. Zakon o obveznim odnosima („Narodne novine“, 35/05, 41/08, 125/11, 78/15), propisuje člankom 6. načelo zabrane zlouporabe prava, na način da je zabranjeno ostvarivanje prava iz obveznog odnosa suprotno svrsi zbog koje je ono propisom ustanovljeno ili priznato. Također Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći u članku 13. stavku 1. točki d) propisuje da sekundarna pravna pomoć iz članka 12. stavka 1. navedenog Zakona može  odobriti ako se ne radi o obijesnom parničenju, a u stavku 5. istog članka definira kako se smatra da se radi o obijesnom parničenju: ako su očekivanja podnositelja zahtjeva očito nerazmjerna sa stvarnom situacijom, ako je razvidno da podnositelj zahtjeva zlorabi mogućnost podnošenja zahtjeva za pravnu pomoć, ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u očitoj suprotnosti s konačnim ishodima u sličnim predmetima ili ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u suprotnosti s prisilnim propisima i moralom društva.

Osobito je potrebno  istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje članak 16. Ustava Republike Hrvatske određuje kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), u članku 6. propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može se ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići. Također pri vođenju postupka javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti u protivnosti s javnim interesom.

Prema ustavnom jamstvu prava na pristup informacijama, potrebno je naglasiti kako su ograničenja od pristupa u demokratskom društvu nužna, jer iako je ideal svakog demokratskog društva najveća moguća otvorenost i transparentnost, apsolutna otvorenost i transparentnost, bez zaštite drugih priznatih i legitimnih interesa, dovela bi u određenim slučajevima do povrede ustavom zajamčenih prava građana  i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom. Transparentnost tijela javne vlasti vrijednost je suvremenih demokratskih društava. Ideja da vlast treba biti otvorena, vidljiva, pristupačna, informirati građane i organizirane interese o onome što radi i kako troši javna sredstva, danas je globalno prihvaćena. Koristi transparentne vlasti vide se u povećanoj odgovornosti, smanjivanju diskrecije i arbitrarnosti, smanjenoj korupciji, informiranom građanstvu i posljedično boljoj kvaliteti demokracije i vladavini prava.

Povjerenik za informiranje kao neovisno, zakonom uspostavljeno državno tijelo koje osigurava pravnu zaštitu prava na pristup informacijama, u svojem djelovanju prvenstveno ima namjeru ostvarivanja svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama. U tom smislu Povjerenik za informiranje potiče i promiče pravo na pristup informacijama kao demokratsko pravo građana da dođu do informacija u posjedu tijela javne vlasti. Pravo na pristup informacijama je ujedno apostrofirano kao preventivni alat za borbu protiv korupcije, ali i kao pravo koje jača odgovornost i otvorenost tijela javne vlasti, te koje omogućava civilni nadzor nad javnom upravom i veću uključenost građana u postupke donošenja odluka i kreiranju javnih politika.

Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje prilikom provođenja uloge nadzora, praćenja i promicanja prava na pristup informacija nastoji kao temeljno načelo pristupa informacijama promovirati načelo javnosti i slobodnog pristupa, koje ukazuje kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

Stoga i Povjerenik za informiranje, uz primarno ostvarivanje spomenute svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama i poticanje razvoja transparentne i otvorene javne vlasti, ima također i ulogu zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom, ali i zaštitnika dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti.

U tom je smislu ograničenje prava na pristup informacijama zbog zloupotrebe prava normirano  člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, na način kojim je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Kod  utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava. Za procjenu postojanja zlouporabe prava relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.

U pravnoj teoriji se zlouporaba prava definira kao vršenje sadržaja subjektivnoga prava protivno svrsi prava ili nanošenjem nedopuštene štete interesu trećih osoba. Zabranjena je u svim pravnim sustavima i to izričito ili zabrana proizlazi iz shvaćanja javnoga poretka.

Zakonom o pravu na pristup informacijama je  omogućeno bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, domaćoj ili stranoj, pravo na pristup informacijama u skladu s uvjetima i ograničenjima koja su propisana navedenim Zakonom, a također je osigurana pravna zaštita u slučaju ograničavanja prava na pristup informacijama. Navedenim Zakonom je zlouporaba prava predviđena kao razlog za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama. Zakonom nije definiran sadržaj zlouporabe prava, osim kvalificiranog primjera, te je ostavljeno praksi da uspostavi pravni standard.

Iako je pitanje zlouporabe prava pravno uređeno, u praksi zlouporabu prava treba koristiti iznimno i to samo u slučaju kada  ponašanje korisnika ometa rad i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti imajući u vidu da se ograničava ustavno pravo građana.

Zlouporabu  prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih. Korisnik pravo može ugrožavati osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije. Zlouporaba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju postupovne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama,  odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, bez navođenja svrhe traženja određenih informacija koje su u posjedu tijela javne vlasti, i slično, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba.

Zakon o pravu  na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje, predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir  kako bi se moglo ocijeniti  da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zloupotrebe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost  zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženje informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest tih zahtjeva.

Načini na koje se može zlorabiti pravo na pristup informacijama mnogobrojni su i različiti. Zakon o pravu na pristup informacijama određuje okolnosti koje  tijelo javne vlasti može primijeniti kod odbijanja zahtjeva za pristup informacijama, koje se pored ostalog mogu odnositi na podnošenje velikog broja zahtjeva za pristup informacijama. Sama činjenica da se jednim zahtjevom traži više informacije ne mora nužno i automatski značiti da je došlo do zlouporabe prava. Zakonom o pravu na pristup informacijama predviđeno je kao procesno rješenje mogućnost produživanja roka za rješavanje zahtjeva za pristup informacijama, ako korisnik jednim zahtjevom traži više informacija, tako da svaki takav zahtjev kojim se traži više informacija ne može se ocijeniti kao zlouporaba.

Prvi korak u ocjeni je li došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama predstavlja načelo međusobne suradnje i pomoći, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i  korisnika prava na pristup informacijama. 

Tijela javne vlasti su obvezna prilikom primjene Zakona o pravu na pristup informacijama rješavati zahtjeve za pristup informacijama te proaktivno objavljivati  informacije. Provjeru stupnja usklađenosti s Zakonom o pravu na pristup informacijama, svako tijelo javne vlasti može učiniti postupkom samoprocjene i to na način da koristi Upitnik o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti u skladu sa Zakonom o pravu na pristup informacijama  koji je izradio Povjerenik za informiranje. Navedeni Upitnik služi kao sredstvo za samoprocjenu u svrhu upravljanja kvalitetom u području osiguravanja transparentnosti i otvorenosti, a Povjereniku za informiranje u svrhu inspekcijskog postupka. Iz dobivenih podataka se može zaključiti o tome koliko je tijelo javne vlasti zaprimilo zahtjeva za pristup informacijama i koliko je od toga broja zahtjeva, podnio pojedini korisnik i postoji li povezanost između korisnika primjerice putem rodbinske povezanosti, povezanost fizičke osobe i pravne osobe putem ovlaštenih osoba za zastupanje i sl. Zatim je potrebno utvrditi  rješava li  tijelo javne vlasti zahtjeve korisnika u zakonskim rokovima i koliki je udio zahtjeva koji su riješeni izvan roka i da li se zahtjevi eventualno ne rješavaju u zakonskim rokovima samo u slučaju određenog korisnika ili postoje eventualno opravdani razlozi za nerješavanje pojedinačnog zahtjeva. Osim toga je važno razmotriti koliki je postotak žalbi koje je Povjerenik  za informiranje usvajao, koliko je žalbi zbog tzv. šutnje uprave bilo osnovao te je li tijelo javne vlasti postupalo po odlukama Povjerenika za informiranje, Visokog upravnog suda Republike Hrvatske ili nadležnog prekršajnog suda. 

Osim rješavanja zahtjeva za pristup informacija, za ocjenu postupanja tijela javne vlasti potrebno je uzeti u obzir i obvezu tijela javne vlasti da obavljaju informacije na internetskoj stranici. Ukoliko tijelo javne vlasti ne objavljuje informacije samim time stvara se  okolnost da korisnici u potrazi za određenim informacijama nemaju drugog načina nego podnijeti zahtjev za pristup informacijama. 

Prilikom utvrđivanja moguće zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je razmotriti na koji način je tijelo javne vlasti organiziralo rad službenika za informiranje odnosno je li službeniku za informiranje  glavna ili osnovna radna obveza primjena  Zakona o pravu na pristup informacija ili ima i druge radne obveze. Također je potrebno razmotriti ukupan broj  osoba koje tijelo javne vlasti zapošljava kako bi se mogla utvrditi da li obradom zahtjeva za pristup informacijama dolazi do  opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti jer se određeni broj službenika angažira na obradi zahtjeva za pristup informacijama (izrada preslika, pretvaranje informacija u neki drugi oblik i sl.).

Kod tijela javne vlasti zatim treba cijeniti i postupanje u pojedinim fazama rješavanja zahtjeva za pristup informacijama, kao što je nepotrebno produžavanje rokova za rješavanje zahtjeva, dostave nepotpunih informacija, nepotrebnom komunikacijom s korisnikom kojom se zahtjev ne rješava, a produžava se rješavanje zahtjeva.

Osim toga treba provjeriti stvara li tijelo javne vlasti  za korisnika nepotrebne administrativne prepreke prilikom rješavanja zahtjeva za  pristup informacijama, kao što je neuvažavanje zahtjeva koji su podneseni putem elektroničke pošte i sl., što u određenim slučajevima može izazvati protureakciju korisnika.

U odnosu na tijela javne vlasti potrebno je obuhvatiti i odnos službenika za informiranje i drugih  službenika u tijelu javne vlasti prema korisniku, primjena načela pomoći stranci iz Zakona o općem upravnom postupku, također primjena etičkih načela koje podrazumijeva profesionalno, nepristrano postupanje i primjena stručno znanje na način da građanima pomaže u ostvarivanju njihovih prava, postupajući u skladu s načelom ustavnosti, zakonitosti i zaštite javnog interesa.

Prilikom razmatranja definicije djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.

U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“

Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, zloupotreba prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.

Iako Zakon o pravu na pristup informacijama ne određuje koliko zahtjeva može podnijeti pojedini korisnik, objektivni kriterij obuhvaća broj i opsežnost  zahtjeva tj.  voluminoznost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, neozbiljne zahtjeve. Zakonom o pravu na pristup informacijama nije ograničen broj zahtjeva koje korisnik može podnijeti. Jedino ograničenje postoji u slučaju da korisnik traži istu informaciju, a nije protekao rok od 90 dana. Prilikom rješavanja velikog broja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene u razdoblju nekoliko godina, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje uprave.

Subjektivni element kod korisnika prava  možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava koje dovodi do šikanoznog postupanja.

Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes. Subjektivni kriteriji obuhvaćaju korištenje uvredljivog  jezika, osobne zamjerke prema tijelu javne vlasti ili pojedinih osoba u tijelu javne vlasti, upornost u podnošenju zahtjeva, neutemeljene optužbe, namjerno izazivanje smetnje i otežavanje rada tijela javne vlasti.

Spajanjem subjektivnog i objektivnog elementa zlouporabe prava rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, bez ostvarivanja javnog interesa koji bi nadilazio moguće opterećenje.

Zahtjevi korisnika prava na pristup informacijama doprinose javnom interesu osobito u slučajevima kada se zahtjevima traže informacije o javnoj potrošnji, radu i odlukama koje donose tijela javne vlasti. Za razliku od takvih slučajeva, korisnici pojedinim zahtjevima mogu tražiti informacije  koje nisu nastale u vezi s djelokrugom ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.

Imajući sve navedeno, potrebno je razmotriti je li u konkretnom slučaju došlo do zlouporabe prava i je li odluka HBOR-a o zlouporabi prava na pristup informacijama utemeljena na zakonu.

Člankom 2. Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak („Narodne novine“, broj 138/06 i 25/13) je propisano kako je HBOR razvojna i izvozna banka  Republike Hrvatske, čiji je cilj poticanje razvitka hrvatskog gospodarstva.

Člankom 10. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak je propisano kako  svojim poslovanjem HBOR, u okviru svojih ovlasti i nadležnosti, potiče sustavni, održivi i ravnomjeran gospodarski i društveni razvitak, sukladno općim strateškim ciljevima Republike Hrvatske, te je ujedno propisano kako su djelatnosti HBOR-a prvenstveno financiranje obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva, financiranje infrastrukture, poticanje izvoza, potpora razvitku malog i srednjeg poduzetništva, poticanje zaštite okoliša, osiguranje izvoza hrvatskih roba i usluga od netržišnih rizika, te da u cilju obavljanja tih djelatnosti Hrvatska banka za obnovu i razvitak odobrava kredite i druge plasmane, izdaje bankarska i druga jamstva, zaključuje ugovore o osiguranju i reosiguranju, ulaže u dužničke i vlasničke instrumente, obavlja i druge financijske poslove i usluge u svrhu provedbe djelatnosti određenih ovim člankom. Također je propisano da Vlada Republike Hrvatske može povjeriti Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak obavljanje i drugih financijskih poslova ako ocijeni da je to u interesu Republike Hrvatske.

Iz navedenih odredbi je vidljivo da HBOR  obavlja niz  poslova koji su vitalni za razvitak hrvatskog gospodarstva, stoga opterećivanje u radu može dovesti do realnih i štetnih posljedica za korisnike. 

S obzirom na gore navedenu definiciju zlouporabe prava na pristup informacijama, potrebno je izvršiti uvid u ostale zahtjeve za pristup informacijama koje je žalitelj podnio provostupanjskom tijelu.

Iz obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da je žalitelj u razdoblju od 23. siječnja 2017. godine do 14. ožujka 2017. godine (kada je zaprimljen zahtjev koji je predmet postupka), podnio četiri zahtjeva za pristup informacijama i to kako slijedi:

1. Zahtjev za pristup informacijama od 21. siječnja 2017. godine kojim je žalitelj tražio informacije o tome kad su tijekom 2016. godine održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a, koji su bili dnevni redovi navedenih sjednica, te koji su bili prijedlozi odluka o kojima je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a

2. Zahtjev za dopunom informacije od 07. veljače 2017. godine, kojim žalitelj traži dopunu informacije zatražene zahtjevom od 21. siječnja 2017. godine

Sukladno navedenom zahtjevu, žalitelju je djelomično odobren pristup informacijama na način da mu je poslano preko 500 stranica teksta, a što je utvrđeno i od strane službenika ureda Povjerenika za informiranje dana 23. kolovoza 2017. godine, s obzirom da je navedeni zahtjev žalitelja bio predmet postupka koji se vodi pred Povjerenicom za informiranje pod klasom UP-008-07/17-01/142.

3. Zahtjev za pristup informacijama od 01. veljače 2017. godine kojim je žalitelj tražio popis svih korisnika kredita koje je HBOR kreditirao u razdoblju od 01. siječnja 2014. godine do 31. prosinca 2016. godine

Navedeni zahtjev žalitelja je odbijen temeljem članka 15. stavka 2. točka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama te članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, a rješenjem Povjerenika za informiranje, Klasa: UP/II-008-07/17-01/141, 401-01/04-17-6 od 24. kolovoza 2017. godine poništeno je prvostupanjsko rješenje HBOR-a, br. 02/2017 od 28. veljače 2017. godine te je žalitelju odobren pristup popisu korisnika kredita HBOR-a od 01. siječnja 2014. godine do 31. prosinca 2016. godine.

4. Zahtjev za pristup informacijama od 08. veljače 2017. godine kojim je žalitelj, između ostalog tražio informacije o tome kada su tijekom 2015. godine održavane sjednice Nadzornog odbora, koji su bili dnevni redovi sjednica Nadzornog odbora HBOR-a tijekom 2015. godine, te koji su bili prijedlozi odluka o kojima je raspravljao ili trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a tijekom 2015. godine.

Iz obrazloženja pobijanog rješenja proizlazi da su tijekom 2015. godine sjednice Nadzornog odbora HBOR-a sadržavale više od 150 točaka, a da opseg prijedloga odluka o kojima je raspravljao Nadzorni odbor HBOR-a u 2015. godini iznosi više od 1500 stranica materijala.

Zaključno, žalitelj je dana 12. ožujka 2017. godine podnio zahtjev za pristup informacijama koji je predmet ovog postupka, a iz obrazloženja pobijanog rješenja proizlazi da se radi o ukupnom opsegu od cca 2.500 stranica teksta.

Imajući u vidu navedeno, Povjerenica za informiranje smatra da su u konkretnom slučaju ispunjeni uvjeti iz odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom na to da žalitelj u razdoblju kraćem od dva mjeseca traži dostavu istovrsnih informacija (prijedlozi odluka o kojima je trebao odlučivati i raspravljati Nadzorni odbor HBOR-a), te traži velik dio informacija (samo u odnosu na zahtjev koji je predmet postupka oko 2500 stranica materijala, dok u odnosu na sve zahtjeve žalitelja oko 4500 stranica).

Osim toga, treba imati u vidu činjenicu da je prema izjavama zaposlenika HBOR-a, a radi udovoljavanju zahtjevu žalitelja od 21. siječnja 2017. godine (kojim je žalitelju dostavljeno 500 stanica teksta na kojem su bili prekriveni zaštićeni podaci) bio potreban angažman više zaposlenika kroz tjedan dana, iz čega se može zaključiti da bi udovoljavanje zahtjevu žalitelja došlo do opterećenja u radu tijela javne vlasti, jer zaposlenici tijela javne vlasti nisu mogli obavljati svoje redovite zadaće, a kako bi udovoljili zahtjevu žalitelja.

Da se radi o zlouporabi prava na pristup informacija, govori i činjenica da žalitelj zahtjeve za pristup informacijama, kojima traži opsežne informacije, podnosi u prosjeku svakih sedam dana, iz čega bi se moglo zaključiti da žalitelj ne postupa s ciljem pribavljanja informacija od javnog značaja, niti postupa sukladno načelu međusobnog poštovanja i suradnje s prvostupanjskim tijelom propisanog članku 9a Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj ne daje prvostupanjskom tijelu niti mogućnost da u zakonskom roku od 15 dana odluči o zahtjevu, jer u trenutku rješavanja jednog zahtjeva isti podnosi novi zahtjev kojim traži istovrsne opsežne informacije, a za drugi vremenski period.

S druge strane, prvostupanjsko tijelo je postupalo sukladno načelu suradnje, s obzirom da prvotne zahtjeve žalitelja nije odbijalo zbog zlouporabe prava na pristup informacijama, već je radi udovoljenja zahtjevu žalitelja od 21. siječnja 2017. godine angažiralo nekoliko djelatnika koji su na materijalima od cca 500 stranica prekrivali podatke, a u odnosu na koje je po stavu prvostupanjskog tijela prevladavala potreba zaštite prava na ograničenje.

Žaliteljevo korištenje instituta prava na pristup informacijama kolidira sa javnim interesom zbog kojega navedeni institut postoji, ali ujedno predstavlja i obezvrjeđivane njegova cilja i svrhe. Svako daljnje omogućavanje žalitelju da zlouporabljuje odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama ima za posljedicu neopravdano opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela te je u suprotnosti s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti.

Povjerenica za informiranje je u ovom slučaju dužna zaštiti dostojanstvo i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti, ali i sam pravni poredak,  te je utvrdila kako je osporeno rješenje  pravilno i na zakonu osnovano u dijelu koji se odnosi na točku 3. žaliteljevog zahtjeva.

Slijedom navedenog, temeljem članka 116. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno je kao pod točkom 4. izreke rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

                                                           POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.