KLASA: UP/II-008-07/17-01/287

URBROJ: 401-01/05-17-2

Zagreb, 6. 9. 2017.

Povjerenik za informiranje, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15) povodom žalbe ………, novinarke portala Index.hr iz Zagreba, ………, koju zastupa odvjetnica ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva financija, Porezne uprave - Središnjeg ureda, KLASA: UP/I-032-01/17-01/22, URBROJ: 513-07-21-00/17-3 od 27. ožujka 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se  rješenje Ministarstva financija, Porezne uprave - Središnjeg ureda, KLASA: UP/I-032-01/17-01/22, URBROJ: 513-07-21-00/17-3 od 27. ožujka 2017. godine.

2. Odobrava se ………, koju zastupa odvjetnica ………, pravo na pristup informaciji „je li bilo nagodbe oko poreznog duga tvrtki iz koncerna Agrokor“ i „koliki je porezni dug Konzuma i ostalih tvrtki iz koncerna Agrokor.“

3. Nalaže se Ministarstvu financija, Poreznoj upravi - Središnjem uredu da u roku od 8 dana od zaprimanja ovog rješenja omogući ………, koju zastupa odvjetnica Vanja Jurić, pristup odobrenoj informaciji, sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Pobijanim rješenjem Ministarstva financija, Porezne uprave - Središnjeg ureda (u daljnjem tekstu: Porezna uprava) je odbijen  zahtjev za pristup informacijama ………, koju zastupa odvjetnica ……… (u daljnjem tekstu: žaliteljica)  kojim je zatražena informacija „je li bilo nagodbe oko poreznog duga tvrtki iz koncerna Agrokor“ i „koliki je porezni dug Konzuma i ostalih tvrtki iz koncerna Agrokor.“  Zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a vezano uz članak  15. stavak 2. točku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je informacija porezna tajna sukladno članku 8. stavak 1. Općeg poreznog zakona („Narodne novine“, broj 115/16).

Žaliteljica je protiv pobijanog rješenja pravovremeno izjavila žalbu, u kojoj navodi kako rješenje osporava u cijelosti, zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Žaliteljica ističe važnost Zakona o pravu na pristup informacijama, ali i novinara koji su kao tzv. javni psi čuvari imali dužnost javnost izvijestiti o svim navedenim pitanjima. Žaliteljica potom navodi kako  je tema poslovanja koncerna Agrokor središte interesa javnosti i svih relevantnih medija te kako je kriza u poslovanju Agrokora dovela u pitanje stabilnost hrvatskog gospodarstva, stoga je opravdano pitanje postoje li dugovi Agrokora prema državi i što država poduzima kako bi zaštitila interes hrvatskih građana i novac poreznih obveznika. Žaliteljica spominje i kako je logično pitanje sukoba interesa ministra financija, koji je došao iz visokih struktura koncerna Agrokor, pogotovo u svjetlu donošenja zakona kojim bi se pomoglo Agrokoru, stoga žaliteljica smatra kako je tijelo javne vlasti trebalo odlučiti da je interes javnosti pretežniji od interesa koncerna Agrokor. Žaliteljica predlaže da se njezina žalba usvoji.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 27. ožujka 2017. godine zatražila od Porezne uprave informaciju „je li bilo nagodbe oko poreznog duga tvrtki iz koncerna Agrokor“ i „koliki je porezni dug Konzuma i ostalih tvrtki iz koncerna Agrokor.“  

U žalbenom postupku je potrebno utvrditi terminološku ispravnost prvog dijela žaliteljičinog zahtjeva te se pritom referirati na članke 101. i 104. Općeg poreznog zakona.

Člankom 101. stavkom 1. Općeg poreznog zakona propisano kako porezno tijelo i porezni obveznik mogu radi namirenja dospjelog poreznog duga sklopiti upravni ugovor, dok se ostalim stavcima navedenog zakonskog članka razrađuju uvjeti sklapanja upravnog ugovora.

Odredbom članka 104. stavka 1. Općeg poreznog zakona propisano kako porezno tijelo i porezni obveznik mogu za novoutvrđene obveze u postupku poreznog nadzora do uručenja zapisnika o obavljenom poreznom nadzoru sklopiti poreznu nagodbu, dok se ostalim stavcima navedenog zakonskog članka razrađuju uvjeti sklapanja porezne nagodbe.

Iz žaliteljičine formulacije prvog dijela zahtjeva proizlazi kako se postojanje „nagodbe“ ne odnosi na poreznu nagodbu iz  članka 104. Općeg poreznog zakona, budući da u trenutku koji je normiran navedenim člankom porezni dug ne postoji, već se utvrđuju drugačiji modaliteti podmirivanja porezne obveze.

Slijedom navedenog, izgledno je kako je žaliteljica laički koristila izraz nagodba da dobije informaciju koja se odnosi na situaciju propisanu člankom 101. Općeg poreznog zakona, odnosno trenutak u kojem postoji dospjeli i neplaćeni porezni dug i kada se sklapa upravni ugovor kako bi se riješilo pitanje podmirivanja postojećeg poreznog duga.

Osim toga, Porezna uprava u dopisu, KLASA: UP/I-032-01/17-01/32, URBROJ: 513-07-21-00-17-4 od 16. 5. 2017. godine, kojim je dostavila Povjereniku za informiranje informacije koje su predmet postupka i dodatna obrazloženja, navodi kako nije jasno što se pod terminom „nagodba“ misli, stoga obavještava Povjerenika za informiranje da smatra da se radi o traženju informacije o eventualnom sklapanju upravnih ugovora od strane poreznih obveznika iz koncerna Agrokor.

Nadalje, u drugom dijelu zahtjeva za pristup informacijama žaliteljica postavlja pitanje „koliki je porezni dug Konzuma i ostalih tvrtki iz koncerna Agrokor“, te s obzirom da žaliteljica u pitanju nije specificirala datum na koji traži informaciju vezanu uz porezni dug, predmnijeva se da se zatražena informacija vezuje uz datum postavljanja zahtjeva. Drugim riječima,  27. ožujka 2017. godine treba uzeti kao datum na koji se razmatra eventualno postojanje poreznog duga Konzuma i ostalih tvrtki iz koncerna Agrokor.

Člankom 8. stavkom 1. Općeg poreznog zakona je propisano kako je porezno tijelo dužno  kao poreznu tajnu čuvati sve podatke koje porezni obveznik iznosi u poreznom postupku te sve druge podatke u vezi s poreznim postupkom kojima raspolaže, kao i podatke koje razmjenjuje s drugim državama u poreznim stvarima. U stavcima 2., 5., 6. 7. i 11. članka 8. Općeg poreznog zakona se definira što se ne smatra poreznom tajnom, odnosno navode se slučajevi kada se obveza čuvanja porezne tajne ne smatra povrijeđenom.

Budući da porezni dug predstavlja podatak vezan uz porezni postupak, pravnu osnovu za objavu odnosno omogućavanje pristupa podacima koji su vezani za porezni postupak određene pravne ili fizičke osobe nalazi se  u spomenutim odredbama članka 8. Općeg poreznog zakona ili nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa ako je informacija zatražena temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama.

U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je Porezna uprava prilikom rješavanja žaliteljičinog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno utvrdila činjenično stanje, nakon čega je neodgovarajuće primijenila zakonske odredbe.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.

S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno  je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. U tom smislu, tijelo javne vlasti je dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima podupire postojanje izuzetka od pristupa informacijama propisanog člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2. i 3., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Člankom 15. stavkom 2. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija porezna tajna, sukladno zakonu

Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.

Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ukoliko javni interes za dostupnošću informacija prevladava nad mogućom štetom za zaštićene interese.  Kod provedbe testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi može li se pristup informaciji ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. i 3. ovog Zakona, bi li omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te prevladava li potreba zaštite interesa za ograničenjem ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Kako bi se u potpunosti zadovoljile procesne pretpostavke donošenja odbijajućeg rješenja, Porezna uprava treba uzeti u obzir da je u slučaju kada  postoji razlog za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti koje rješava zahtjev obvezno  provesti test razmjernosti i javnog interesa.

Porezna uprava, međutim, u ovom slučaju nije provela test razmjernosti i javnog interesa na način kao što je maloprije navedeno -  stavljajući u razmjer interes da se zaštiti tražena informacija i interes javnosti da joj se omogući pristup predmetnoj informaciji -  već je samo zaključila kako „u konkretnom slučaju ne prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese“, ne dajući pritom nikakve dodatne argumente u prilog obje suprotstavljene teze.

Porezna uprava je prilikom rješavanja žaliteljičinog zahtjeva za pristup informacijama trebala uzeti o obzir značaj koji je u tom trenutku predstavljalo trgovačko društvo Agrokor za javnost i u kojoj su mjeri teme vezane za Agrokor bile prisutne u medijima. U vremenu podnošenja zahtjeva problematika koncerna Agrokor bila je osobito medijski popraćena kroz  stotine medijskih natpisa koji se odnose na krizu u Agrokoru i o mogućem utjecaju predmetne krize na hrvatskog gospodarstvo.

Slučaj Agrokor je doveo do presedana u hrvatskom zakonodavstvu i doveo do brze zakonodavne intervencije, budući da je dana 7. travnja 2017. godine stupio na snagu Zakon o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku („Narodne novine“, broj: 32/2017. od 6. travnja 2017., dalje u tekstu: Zakon o postupku izvanredne uprave), čije je donošenje motivirano krizom u Agrokoru. Navedeni Zakon je objavljen u Narodnim novinama dana 6. travnja 2017. godine te je stupio na snagu prvi dan od dana objave što samo po sebi upućuje na važnost državne intervencije u navedenoj situaciji, postupanjem u skladu s ustavnom iznimkom 'osobito opravdanih razloga' za skraćivanje roka od 8 dana za stupanje na snagu zakona.

Vlada RH je u Prijedlogu Zakona o postupku izvanredne uprave (prihvaćen na 28. sjednici Vlade RH održanoj 31. ožujka 2017.) predložila Hrvatskom saboru da se isti donese u hitnom postupku te dodatno obrazlaže da sistemski značaj pojedinog trgovačkog društva, uključujući i njegova povezana i ovisna društva, proizlazi iz njegove veličine u smislu broja zaposlenih, poslovne povezanosti s drugim poslovnim subjektima u gospodarstvu, razgranatošću poslovanja na cjelokupnom teritoriju Republike Hrvatske i/ili dominantnom gospodarskom pozicijom na dijelu teritorija Republike Hrvatske. Zbog svega navedenog, nekontrolirani kolaps takvog društva može prouzročiti lančanu reakciju koja potencijalno može ozbiljno ugroziti cijeli gospodarski sustav Republike Hrvatske. Stoga se ukazuje nužnim donijeti poseban zakon kojim se detaljno regulira postupanje u gore navedenom slučaju.

Kako se navodi u spomenutom Prijedlogu Vlada RH je stoga predložila donošenje Zakona o postupku izvanredne uprave s ciljem sprečavanja negativnih posljedica na ukupnu gospodarsku, socijalnu i financijsku stabilnost u Republici Hrvatskoj,  koje bi mogle proizaći iz naglog diskontinuiteta u poslovanju trgovačkih društava od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku.

Prilikom razmatranja ove upravne stvari svakako treba uzeti u obzir i ustavna načela, jamstva i najviše vrednote ustavnog poretka koje je Vlada RH apostrofirala kao relevantne prilikom predlaganja Zakona o postupku izvanredne uprave: odgovornost države u poticanju gospodarskog napretka i socijalnog blagostanja građana i gospodarskog razvitka svih svojih krajeva; socijalna pravednost kao jedna od najviših vrednota ustavnog poretka; opće načelo razmjernosti iz članka 16. Ustava Republike Hrvatske koje utvrđuje da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se štitile slobode i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje kao i da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno potrebi za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju i posebno načelo razmjernosti u ograničenju poduzetničkih i vlasničkih prava iz članka 50. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske koje određuje da se poduzetnička sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.

Slijedom navedenog, slučaj Agrokor ne samo da je od osobitog interesa i značaja u  hrvatskom javnom i medijskom prostoru, već je ujedno doveo do angažiranja  i izvršne i zakonodavne vlasti u svjetlu tumačenja  ustavnih odredbi kao poluge ograničenja poduzetničkih sloboda i vlasničkih prava radi zaštite određenih interesa Republike Hrvatske i njezinih građana. Taj je slučaj angažirao znatan dio ljudskih i materijalnih resursa izvršne vlasti i državne uprave, a kako bi se našlo odgovarajuće rješenje za zaštitu hrvatskog gospodarstva i građana.

Dodatno, budući da je Zakon o postupku izvanredne uprave donesen u hitnom postupku, nije provedeno savjetovanje s javnošću u skladu s člankom 11. Zakona o pravu na pristup informacijama, tako da se javnost nije imala prilike uključiti u zakonodavni proces, niti je imala prilike pravovremeno saznati relevantne okolnosti koje su doprinijele donošenju ovakvog propisa te dati svoje mišljenje i prijedloge. Stoga ex post informiranje javnosti ima dodatnu težinu i predstavlja nadomjestak propuštenog ex ante informiranja o namjeravanom donošenju propisa, pri čemu porezni dug državi i posredno njezinim poreznim obveznicima velike tvrtke kojoj prijeti stečaj predstavlja značajnu informaciju za hrvatsko gospodarstvo i društvo.

U tom smislu ustavno jamstvo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, pogotovo u slučaju kada se mediji i šira javnost intenzivno zanimaju za pitanje poreznog duga trgovačkog društva Agrokor, nadilazi ograničenje propisano člankom 8. stavkom 1. Općeg poreznog zakona, odnosno samo ograničenje – zaštita porezne tajne - nije u ovom slučaju razmjerno naravi potrebe za ograničenjem.

Ograničenje propisano člankom 8. stavkom 1. Općeg poreznog zakona je u ovoj upravnoj stvari dodatno relativizirano s obzirom na povremene medijske istupe iz trgovačkog društva Agrokor, ali i ostalih aktera ovog slučaja, koji se odnose na postojanje ili nepostojanje odnosno visinu poreznog duga Agrokora  čime su informacije plasirane u javnost zapravo kreirale situaciju dezinformacije.

Slijedom navedenog, zbog različitih informacija različitog sadržaja koje su se plasirale u javnost u promatranom periodu, došlo je do potencijalnog dezinformiranja i zbunjivanja javnosti, stoga je poželjnije da tijelo javne vlasti javnosti pruži službenu informaciju koja se odnosi na porezni dug Agrokora. Tim više je točno i pravodobno informiranje javnosti od presudnog značaja za prihvaćanje i legitimitet odluka izvršne i zakonodavne vlasti.

Osim toga, u javnosti prevladava polemika oko uloge ministra financija Zdravka Marića, bivšeg zaposlenika trgovačkog društva Agrokora i aktualnog čelnika tijela javne vlasti koje nadzire prikupljanje poreza. Tim više je točno i pravodobno informiranje javnosti o činjenicama vezanim uz Agrokor potrebno kako bi se osigurala transparentnost u donošenju odluka Vlade i Hrvatskog sabora.

Dana 24. travnja 2017. godine državni službenici Ureda Povjerenika za informiranje došli su u prostorije Porezne uprave sa svrhom izvršavanja uvida u informacije koje su predmet četiri žalbena postupka u vezi uskrate prava na pristup informacijama koji se vode pred Povjerenikom za informiranje, a odnose se na mogući porezni dug koncerna Agrokor.

Državnim službenicima Ureda Povjerenika za informiranje tom prilikom je pruženo usmeno objašnjenje tehničkog i pravnog karaktera koje se odnosi na zatražene informacije, međutim, nije omogućen neposredan uvid u informacije, što je preduvjet rješavanja žalbe, te ujedno i zakonska obveza tijela javne vlasti.

Informacije koje su predmet postupka je Porezna uprava naknadno dostavila Povjereniku za informiranje dopisom, KLASA: UP/I-032-01/17-01/32, URBROJ: 513-07-21-00-17-4 od 16. 5. 2017. godine.

Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku utvrdio da pristup zatraženoj  informaciji ne može biti uskraćen temeljem članka 15. stavka 2. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, budući da, kako je naprijed navedeno, javni interes za dostupnošću informacije o visini poreznog duga te postojanju upravnog ugovora o namirenju poreznog duga  prevladava nad potrebom zaštite od nastanka moguće štete po zaštićene interese.

Osim što u ovom slučaju preteže javni interes da se omogući pristup zatraženim informacijama, ujedno postoji javni interes da pružene informacije budu pravodobne, potpune i točne, što je u skladu sa člankom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojim je propisano načelo pravodobnosti, potpunosti i točnosti informacija. U ovoj upravnoj stvari navedeno načelo posebno dolazi do izražaja, budući da se stanje poreznog duga može mijenjati iz dana u dan, odnosno iz sata u sat. Slijedom navedenog, iako se, s obzirom da datum duga nije preciziran zahtjevom, predmnijeva da je korisnik zatražio informaciju u stanju u kakvom je bila u vrijeme podnošenja zahtjeva, kako bi javnost bila točno upoznata sa odgovarajućim stanjem poreznog duga za određenog poreznog obveznika, potrebno je da tijelo javne vlasti prilikom pružanja informacije o stanju poreznog duga u vrijeme podnošenja zahtjeva pruži  dodatna obrazloženja vezana uz postojanje poreznog duga i promjene njegova iznosa koje dolazi uslijed promijenjenih okolnosti (način uplate, dinamika plaćanja, dnevne fluktuacije i slično). Drugim riječima, u svrhu poštivanja članka 7. Zakona, tijelo javne vlasti nije ograničeno zahtjevom nego je dužno omogućiti pristup informaciji u kontekstu u kojem je nastala. Na taj način spriječit će se šteta koja bi mogla nastati za poreznog obveznika uslijed pogrešnog tumačenja pružene informacije.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da  kad  utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci rješenja.

Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku  od 30 dana od dana dostave rješenja.          

                                                           POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.