KLASA: UP/II-008-07/16-01/510
URBROJ: 401-01/04-17-9
Zagreb, 07. lipnja 2017. godine
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ………, kojeg zastupa odvjetnica ……… iz Zajedničkog odvjetničkog ureda ………, Zagreb, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva zaštite okoliša i prirode, KLASA: UP/I-008-01/16-03/12, URBROJ: 517-04-16-2 od 09. rujna 2016. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva zaštite okoliša i prirode, KLASA: UP/I-008-01/16-03/12, URBROJ: 517-04-16-2 od 09. rujna 2016. godine
2. Djelomično se odobrava ……… pravo na pristup preslici sljedećih dokumenata:
- Bilješci s inicijalnog sastanka Radne grupe za pripremu nominacije za svjetsku baštinu “Dinarski krš”, KLASA: 612-07/12-44/0012, URBROJ: 517-12-02 od 02. ožujka 2012. godine na način da se na stranici 2. istog prekriju podaci o adresi ……… i ………
- Bilješci s 3. sastanka Radne grupe za pripremu nominacije za svjetsku baštinu “Dinarski krš”, KLASA: 612-07/12-44/0012, URBROJ: 517-12-04 od 04. travnja 2012. godine na način da se na stranici 2. istog prekriju podaci o adresi ……… i ………
- Bilješci s 4. sastanka Radne grupe za pripremu nominacije za svjetsku baštinu “Dinarski krš”, KLASA: 612-07/12-44/0012, URBROJ: 517-12-05 od 06. travnja 2012. godine na način da se na stranici 2. istog prekriju podaci o adresi ……… i ………, te se u navedenim dijelovima zahtjev za pristup informacijama odbija.
3. Odbacuje se zahtjev za pristup ……… u dijelu u kojem traži sadržaj elektroničke komunikacije koji je predstavnica Republike Hrvatske vodila s predstavnicima ostalih zemalja kandidata, u dijelu koji se odnosi na bilješku sa drugog sastanka radne skupine, te u dijelu u kojem traži dostavu cjelovitih odgovora na pitanja koja je postavio prije dvije godine.
4. Nalaže se Ministarstvu zaštite okoliša i energetike da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) temeljem članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da su zatražene informacije u postupku izrade, te da bi njihovo objavljivanje moglo ozbiljno narušiti proces donošenja odluke.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da ima pravo na pristup informacijama zbog činjenice da postoji prijedlog IUCN o serijskom upisu Dinarskog krša na popis svjetske baštine, a da je UNESCO donio odluku o povlačenju Dinarskog krša iz projekta „Upstream process“. Ističe da je Dinarski krš opće dobro te je nesporno da je od javnog interesa na koji način tijelo javne vlasti upravlja tim općim dobrom. Također smatra da bi informacije o radu radnih tijela iz nadležnosti tijela javne vlasti trebale biti dostupne na internetskoj stranici. Osporava navode prvostupanjskog tijela o tome da su informacije koje su predmet postupka u postupku izrade, s obzirom da se radi o sastancima koji su već održani i odlukama koje su donesene. Također ističe da je okolnost zbog čega je Dinarski krš povučen iz Upstream process-a predstavlja informaciju od javnog značaja, te osporava pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa. Predlaže da se žalba prihvati.
Žalba je djelomično osnovana.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 05. srpnja 2016. godine zatražio zapisnike sa sastanaka i rasprava koje su organizirane u Hrvatskoj o kandidaturi Dinarskog krša, kao i sadržaj elektroničke komunikacije koju je predstavnica Hrvatske vodila s predstavnicima ostalih zemalja kandidata. Također navedenim zahtjevom traži cjelovite odgovore na pitanja koja je postavio prije dvije godine.
U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Odredbom članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija u postupku izrade unutar jednog tijela javne vlasti, a njeno objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo bi ozbiljno narušiti proces donošenja odluke.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informacijama iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. i 4. ovog Zakona dužno prije donošenje odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa. Nadalje, stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4., da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da se žalitelju onemogućava pristup traženim informacijama temeljem članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama iz razloga što bi dostava traženih informacija mogla narušiti proces donošenja zajedničkog tentativnog prijedloga između sedam zemalja, što bi imalo za posljedicu narušavanje dobrih odnosa sa uključenim zemljama, odnosno da bi iznošenje imena stručnjaka bitno narušilo povjerenje prema prvostupanjskom tijelu.
Navedeni zaključak prvostupanjskog tijela ne može se prihvatiti iz sljedećih razloga.
Naime, bit odredbe članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je u tome da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je ista u postupku izrade, a uvidom u bilješke sa sastanaka utvrđeno je da su iste predstavljaju već izrađene informacije, koje su postojale prije podnošenja zahtjeva za pristup informacijama od strane žalitelja, a na što osnovano ukazuje žalitelj u svojoj žalbi.
Slijedom navedenog, prvostupanjsko tijelo je pogrešno primijenilo pravni propis, odnosno odredbu članka 15. stavka 4. točka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer se ista odredba ne može primijeniti na informaciju koja je već izrađena. Iz istog razloga nisu niti relevantni ničim obrazloženi navodi prvostupanjskog tijela zbog čega bi omogućavanje pristupa bilješkama sa sastanka vezano za nominaciju Dinarskog krša moglo utjecati na zajednički tentativni prijedlog, odnosno kako bi se narušilo povjerenje prema prvostupanjskom tijelu, jer članak 15. Zakona o pravu na pristup informacijama ne predviđa da bi se mogao ograničiti pristup već gotovoj informaciji, a koja bi mogla utjecati na drugu informaciju koja još nije izrađena.
Kako je pogrešno primijenjena odredba članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, tada se ne može niti prihvatiti pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa iz obrazloženja pobijanog rješenja.
Sukladno članku 3. stavku 1. Zakona o zaštiti prirode („Narodne novine“, 80/13) priroda je u smislu Zakona sveukupno bioraznolikost, krajobrazna raznolikost i georaznolikost, dok sukladno stavku 2. navedenog članka priroda i dijelovi prirode od interesa su za Republiku Hrvatsku i uživaju njezinu osobitu zaštitu.
Prema članku 6. stavku 2. alineji 9. navedenog Zakona, propisano je da se zaštita prirode provodi osobito obavješćivanjem javnosti o stanju prirode i sudjelovanjem javnosti u odlučivanju o zaštiti prirode.
Člankom 2. Konvencije o zaštiti svjetske kulturne i prirodne baštine, usvojene na Općoj konferenciji Organizacije Ujedinjenih naroda za obrazovanje, znanost i kulturu (UNESCO) u Parizu, 16. studenog 1972. godine, koje je Republika Hrvatska stranka od 08. listopada 1991. godine temeljem notifikacije o sukcesiji, propisano je da se prirodnom baštinom, između ostalog, smatraju znamenita mjesta prirode ili točno određene prirodne zone koje imaju univerzalnu vrijednost s točke gledišta znanosti, konzerviranja ili prirodnih ljepota.
Sukladno članku 4. navedene Konvencije svaka država članica priznaje da u njezinu dužnost, u prvom redu spadaju pronalaženje, zaštita, konzerviranje, popularizacija i prenošenje budućim generacijama kulturne i prirodne baštine koja se nalazi na njezinu teritoriju, u koju svrhu će se koristiti svim raspoloživim sredstvima.
Osnovna načela od kojih polazi Strategija i akcijski plan zaštite biološke i krajobrazne raznolikosti od 28. studenog 2008. godine („Narodne novine“, 143/08) su da je Republika Hrvatska svjesna da sveukupna biološka, krajobrazna i geološka raznolikost predstavlja njezinu temeljnu vrijednost i glavni resurs za daljnji razvitak, da je cilj Republike Hrvatske očuvati i unaprijediti postojeću biološku i krajobraznu raznolikost unutar zemlje, te pokušati vratiti dio izgubljenih svojti i staništa, gdje je to moguće i opravdano. Osim toga, Republika Hrvatska će svoje napore u zaštiti biološke i krajobrazne raznolikosti stalno usklađivati s odgovarajućim međunarodnim aktivnostima, imajući u vidu činjenicu da je nacionalna biološka i krajobrazna raznolikost jedinstveni i nenadoknadivi dio sveukupne globalne raznolikosti.
Također se ističe da postoji interes javnosti vezano za činjenicu da Dinarski krš nije uvršten na svjetsku baštinu UNESCO-a, a što je vidljivo iz sljedećih linkova:
https://www.tportal.hr/vijesti/clanak/unesco-dinarski-krs-izvisio-zbog-lokalnog-nemara-20150319
Kako postoji interes za ishod navedenog postupka, Povjerenica za informiranje smatra da postoji interes javnosti za sve faze navedenog postupka nominacije, jer se radi o postupanju tijeka javne vlasti i to u odnosu na prirodu koja uživa posebnu zaštitu Republike Hrvatske, što također osnovano žalitelj navodi u svojoj žalbi.
S obzirom da prvostupanjsko tijelo u obrazloženju pobijanog rješenja izričito navodi da razumije interes javnosti za predmetnu problematiku, nejasno je zbog čega prvostupanjsko tijelo uskraćuje žalitelju pravo na pristup bilješkama sa sastanka, za koje informacije postoji javni interes, pozivanjem na zakonsko ograničenje iz članka 15. stavka 4. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama koje se očito ne može primijeniti u konkretnom slučaju.
Uvidom u bilješke sa sastanka radne grupe za pripremu nominacije Dinarskog krša utvrđeno je da iste predstavljaju službene dokumente sa sastanka radne grupe tijela javne vlasti.
S obzirom da je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, te da je temeljno načelo Zakona o pravu na pristup informacijama transparentnost djelovanja tijela javne vlasti, Povjerenica za informiranje smatra da nema zapreke da se žalitelju omogući pristup navedenim informacijama.
Uvidom u navedene bilješke razvidno je da se na drugoj stranici istih nalazi popis osoba kojim se dostavljaju predmetne bilješke, te je uz imena i prezimena dviju osoba navedena i njihova adresa, dok je ostalim osobama predmetna bilješka dostavljena na adresu pravne osobe (fakulteta, instituta i udruge).
Članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da će se preostali dijelovi informacije učiniti dostupnim, ako tražena informacija sadrži podatak koji podliježe ograničenju sukladno stavcima 2. i 3. navedenog članka.
Slijedom navedenog, Povjerenica za informiranje smatra da u odnosu na podatak o adresi fizičkih osoba ne prevladava javni interes, već prevladava potreba zaštite prava na ograničenje, jer bi dostavljanje podatka o adresi predstavljalo nepotrebno zadiranje u privatni život pojedinaca.
Što se tiče imena i prezimena osoba koji su sudjelovali kao članovi radne skupine, Povjerenica za informiranje ističe da samom činjenicom članstva u radnoj skupini tijela javne vlasti, vezano za donošenje odluke o dobru od interesa za Republiku Hrvatsku, članovi te skupine su pristali da se i javno objavi podatak o njihovu imenu i prezimenu, upravo zbog načela transparentnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) u vezi s člankom 25. stavkom 7.. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao pod točkom 1., 2. i 4. izreke.
U odnosu na dio zahtjeva u kojem žalitelj traži sadržaj elektroničke komunikacije koji je predstavnica Republike Hrvatske vodila s predstavnicima ostalih zemalja kandidata, ističe se sljedeće.
Povjerenica za informiranje je dopisom Klasa: UP/II-008-07/16-01/510, Urbroj: 401-01/06-16-02 od 10. listopada 2016. godine zatražila od prvostupanjskog tijela dostavu informacija koje su predmet postupka.
Dopisom prvostupanjskog tijela, Klasa: UP/II-008-01/15-02/04, Urbroj: 517-04-16-4 od 08. studenog 2016. godine Povjerenici za informiranje dostavljen je dio informacija koje su predmet postupka, iz kojeg razloga je dopisom Povjerenice za informiranje, Klasa: UP/II-008-07/16-01/510, Urbroj: 401-01/04-17-04 od 21. travnja 2017. godine od prvostupanjskog tijela zatraženo da se očituje je li postojala komunikacija elektroničkom poštom, koju je vodila predstavnica Republike Hrvatske s predstavnicima ostalih zemalja kandidata.
Iz dopisa prvostupanjskog tijela, Klasa: UP/II-008-01/16-02/02, Urbroj: 517-04-17-06 od 08. svibnja 2017. godine upućenog Povjerenici za informiranje u bitnom proizlazi da se u predmetnom postupku kandidature Dinarskog krša elektroničkom komunikacijom razmjenjivale dopune i korekcije zajedničkih dokumenata. Konačan prijedlog dokumenata usvajan je na prvom sljedećem sastanku, a u procesu su usvojeni samo zaključci koji proizlaze iz dostavljenih zapisnika. U navedenom dopisu također se navodi da se predmetnim postupkom bavila kolegica koja više ne radi u Ministarstvu zaštite okoliša i energetike, čiji je korisnički račun zatvoren u 2016. godini njezinim odlaskom iz Ministarstva, iz kojeg razloga tražena informacija više ne postoji.
S obzirom da je u žalbenom postupku utvrđeno da su Povjerenici za informiranje dostavljene bilješke s inicijalnog, trećeg i četvrtog sastanka radne skupine, Povjerenica za informiranje je elektroničkom poštom, Klasa: UP/II-008-07/16-01/510, Urbroj: 401-01/04-17-7 od 31. svibnja 2017. godine zatražila od prvostupanjskog tijela da dostavi bilješke s drugog radnog sastanka.
Elektroničkom porukom od 06. lipnja 2017. godine upućenom Povjerenici za informiranje prvostupanjsko tijelo se u bitnom očitovalo da ne posjeduje bilješku s drugog sastanka.
Člankom 23. stavkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje informaciju te nema saznanja gdje se ista nalazi.
Dakle, valjalo je odbaciti zahtjev žalitelja u dijelu u kojem traži sadržaj elektroničke komunikacije koji je predstavnica Republike Hrvatske vodila s predstavnicima drugih zemalja, te u dijelu koji se odnosi na bilješku s drugog sastanka radne grupe za nominaciju Dinarskog krša. Posebno se ističe da nije obveza Povjerenice za informiranje da utvrđuje je li dokumentacija tijela javne vlasti u skladu sa zakonskim ili podzakonskim propisima, odnosno je li u konkretnom slučaju tijelo javne vlasti bilo dužno posjedovati, odnosno sačuvati dokumentaciju koja je predmet postupka, posebno stoga što je prvostupanjsko tijelo očito posjedovalo traženu elektroničku komunikaciju kad je provodilo test razmjernosti i javnog interesa, a što je razvidno iz Zapisnika sjednice Povjerenstva za provedbu testa razmjernosti i javnog interesa, Klasa: 008-01/16-01/102, Urbroj: 517-04-16-5 od 31. kolovoza 2016. godine.
Slijedom navedenog odlučeno je kao u dijelu točke 3. izreke.
U odnosu na dio zahtjeva kojim traži odgovor cjeloviti odgovor na pitanja koji je postavio prije dvije godine, odnosno dana 28. studenog 2014. godine, ističe se sljedeće.
Uvidom u zahtjev za pristup informacijama od 28. studenog 2014. godine, povodom kojeg zahtjeva se postupak vodi pred Povjerenikom za informiranje pod Klasom: UP/II-008-07/15-01/292, utvrđeno je da je žalitelj, osim traženja konkretnih informacija, postavio kao novinar sljedeća pitanja prvostupanjskom tijelu:
1. Kakav je stav Republike Hrvatske prema prijedlogu IUCN-a o serijskom upisu Dinarskog krša na popis svjetske baštine?
2. Koji su kriteriji za uvrštenje nekog dobra? Postoji li prihvaćen stav koliko dobara ili prirodnih pojava može biti ukupno predloženo za nominaciju iz svih zemalja zajedno, a koliko iz svake pojedinačne zemlje? Kako su određene granice područja iz koga se kandidira neko dobro?
3. Kako je u Republici Hrvatskoj organiziran postupak nominacije u ovom slučaju, tko konkretno vodi proces u Hrvatskoj, na koji način su izabrani članovi stručnog tijela koje bi trebalo iznijeti prijedlog i koja su njihova imena i stručne nadležnosti?
4. U kojoj je trenutno fazi taj postupak? Postoje li već sada prijedlozi Hrvatske koje područje odnosno pojavu namjerava predložiti za uvrštenje na UNESCO-vu listu?
5. S kakvim se najviše problemima suočava postupak kandidature?
6. Zbog čega Hrvatska nije do sada ispunila svoj dio nominacijskog dosjea?
7. Zbog čega su nadležna tijela višekratno odbila dati tražene informacije?
Uvidom u elektroničku poruku od 23. prosinca 2014. godine razvidno je da je prvostupanjsko tijelo žalitelju dalo detaljne odgovore na navedena pitanje, a dopisom, Klasa: 008-01/14-01/124, Urbroj: 517-07-01-2-15-3 od 30. siječnja 2015. godinu žalitelju su ponovno dostavljeni odgovori na sve njegove upite, osim u dijelu koji se odnosi na imena stručnjaka iz pitanja broj 3.
Posebno se ističe da je novinarima odredbom članka 6. Zakona o medijima zajamčeno posebno pravo dostupnosti javnih informacija. Stavkom 1. navedenog članka je propisano da su u cilju objave informacija putem medija tijela izvršne, zakonodavne i sudbene vlasti te tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i ostale pravne i fizičke osobe koje obavljaju javnu službu i/ili dužnost dužni davati točne, potpune i pravovremene informacije o pitanjima iz svog djelokruga. Stavkom 3. istog članka propisano je da je čelnik tijela ili pravne osobe iz stavka 1. ovoga članka dužan je sukladno zakonu urediti način davanja informacija za javnost te odrediti osobu koja osigurava dostupnost javnim informacijama sukladno ovom i posebnom zakonu. U stavku 4. navedenog članka propisano je da je čelnik tijela ili osobe iz stavka 1. ovoga članka i osoba iz stavka 3. ovoga članka dužna u primjerenom roku dati novinarima zatražene informacije, te odgovara za točnost danih informacija. Stavak 5. istog članka propisuje da Osoba iz stavka 3. ovoga članka može uskratiti davanje informacije kada: su tražene informacije radi zaštite javnog interesa na propisan način određene kao državna ili vojna tajna, bi objavljivanje predstavljalo povredu tajnosti osobnih podataka sukladno zakonu, osim ako se njihovom objavom može spriječiti izvršenje težega kaznenog djela ili spriječiti neposredna opasnost za život ljudi i njihovu imovinu. U stavku 6. istog članka propisano je da u slučaju iz stavka 5. ovoga članka odgovorna osoba mora pisano obrazložiti razloge uskrate informacije u roku od tri radna dana od dana zaprimanja pisanog zahtjeva.
Potrebno je naglasiti kako prema važećem zakonodavstvu Povjerenik za informiranje nije nadležan za nadzor provedbe Zakona o medijima, odnosno ne predstavlja drugostupanjsko tijelo u rješavanju žalbi proizašlih iz onemogućavanja novinara u pristupu javnim informacijama.
Člankom 156. Zakona o općem upravnom postupku je propisano da osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.
U članku 122. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da se prigovor izjavljuje čelniku tijela, ako navedenim Zakonom nije drukčije propisano.
Prema članku 5. stavku 1. točki 3. Zakona o pravu na pristup informacijama informacija je svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra ili u bilo kojem drugom obliku, neovisno o načinu na koji je prikazana (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis).
Uzimajući u obzir sve navedeno, a posebno definiciju informacije, očito je da pitanja koja postavlja žalitelj predstavljaju novinarski upit kojim se od prvostupanjskog tijela traže određena objašnjenja, za što Povjerenik za informiranje nije nadležan. Navedeno se ne odnosi na dio upita kojim se traže imena stručnjaka koji su angažirani u postupku nominacije Dinarskog krša, što predstavlja informaciju u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, a koja je sadržana u bilješkama sa sastanaka prvostupanjskog tijela, kojim je žalitelju omogućen pristup ovim rješenjem.
Slijedom navedenog odlučeno je kao u dijelu točke 3. izreke.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.