KLASA: UP/II-008-07/16-01/279
URBROJ: 401-01/04-17-6
Zagreb, 02. svibnja 2017. godine
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva vanjskih i europskih poslova KLASA: UP/I-008-02/15-11/1, URBROJ: 521-S-03-16-4 od 23. svibnja 2016. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva vanjskih i europskih poslova, KLASA: UP/I-008-02/15-11/1, URBROJ: 521-S-03-16-4 od 23. svibnja 2016. godine.
2. Odobrava se ……… pravo na pristup dokumentu „Registarske oznake“ od 04. studenog 2015. godine.
3. Nalaže se Ministarstvu vanjskih i europskih poslova da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama, kojim je tražio informaciju o brojčanoj oznaci sadržanoj u registarskim tablicama koja je dodijeljena diplomatskom predstavništvu pojedine države, temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer se radi o skupu informacija koje su nastale u području održavanja diplomatskih odnosa.
Protiv osporenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu u kojoj u bitnome navodi da je tijelo javne vlasti suprotno odredbama članka 23. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama odbilo njegov zahtjev. Navodi da je tijelo javne vlasti nepotpuno utvrdilo činjenično stanje iz razloga što je prilikom provedbe testa razmjernosti utvrđeno da predmetna informacija nije javno objavljena. Ističe da je vlastitim opažanjem utvrdio da se vozila s određenim brojem zaustavljaju ispred određenog veleposlanstva, pa smatra apsurdnom tvrdnju da navedeni podaci nisu javno objavljeni. Osporava stav prvostupanjskog tijela da bi davanje traženih informacija moglo ugroziti sigurnost diplomatskih i konzularnih predstavništava. Smatra da bi prihvaćanje stava prvostupanjskog tijela značilo i da bi se lokacije samih predstavništava trebale držati tajnim. Također ističe da navedeni podaci nisu nastali u području održavanja diplomatskih odnosa, već su čisto interni podaci, koji su jednaki ostalim podacima o oznakama za obične registarske oznake. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Iz spisa predmeta razvidno je da je žalitelj zahtjevom od 4. studenog 2015. godine zatražio od Ministarstva vanjskih i europskih poslova informaciju o aktu kojim su regulirane registarske tablice diplomatskih predstavništava, konkretnije brojčana oznaka koja je dodijeljena pojedinom predstavništvu.
Uvodno se ističe da je rješenjem Povjerenice za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/15-01/557, URBROJ: 401-01/04-16-02 od 21. ožujka 2016. godine poništeno rješenje prvostupanjskog tijela, KLASA: UP/I-008-02/15-11/1, URBROJ: 521-S-03-15-1 od 07. prosinca 2015. godine i predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, uz uputu prvostupanjskom tijelu da u primjeni Zakona o pravu na pristup informacijama isto nije dužno izrađivati informaciju, već je dužno utvrditi je li u trenutku podnošenja zahtjeva posjedovalo traženu informaciju.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. Zakona.
Odredbom članka 15. stavka 2. točke 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informaciji ako je pristup informaciji ograničen sukladno međunarodnim ugovorima ili se radi o informaciji nastaloj u postupku sklapanja ili pristupanja međunarodnim ugovorima ili pregovora s drugim državama ili međunarodnim organizacijama, do završetka postupka, ili se radi o informaciji nastaloj u području održavanja diplomatskih odnosa.
Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da je predmetna informacija nastala u području održavanja diplomatskih odnosa, a iz provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, KLASA: 018-06/15-03/247, URBROJ: 521-P-16-2 od 23. svibnja 2016. godine proizlazi da u konkretnom slučaju ne postoji javni interes, već isključivo partikularni interes podnositelja zahtjeva.
Odredbom članka 6. stavka 1. Pravilnika o registraciji i označavanju vozila („Narodne novine“, broj 151/08, 89/10, 104/10, 83/13 i 52/15) propisano je da registraciju vozila diplomatskih i konzularnih predstavništava, misija stranih država i predstavništava međunarodnih organizacija sa sjedištem u Republici Hrvatskoj i njihovog osoblja, obavljaju policijske uprave odnosno policijske postaje na čijem području imaju sjedište. Stavkom 2. istog članka navedenog Pravilnika propisano je da registraciju vozila osoblja iz stavka 1. ovog članka mogu obaviti i policijske uprave odnosno policijske postaje na čijem području osoba ima prebivalište, odnosno stalni ili privremeni boravak.
Člankom 16. stavkom 1. Pravilnika o registraciji i označavanju vozila propisano je da su registarske pločice za vozila diplomatskih i konzularnih predstavništava, misija stranih država i predstavništava međunarodnih organizacija u Republici Hrvatskoj i njihova osoblja plave boje, a otisnute brojke i slova su žute boje, te sadrže: brojčanu oznaku zemlje iz koje je predstavništvo, slovnu oznaku djelatnosti predstavništva, odnosno statusa osobe u tim predstavništvima i registarski broj vozila. Stavkom 2. istog članka navedenog Pravilnika propisano je da su slovne oznake djelatnosti predstavništava odnosno statusa osobe u tim predstavništvima na registarskim pločicama: 1. »A« – za vozila u vlasništvu diplomatskih predstavništava, misija stranih država i predstavništava međunarodnih organizacija u Republici Hrvatskoj i njihova osoblja koja imaju diplomatski status (Obrazac 13), 2. »C« – za vozila u vlasništvu konzularnih predstavništava i njihova osoblja koja imaju konzularni status (Obrazac 14), »M« – za vozila čiji su vlasnici stranci koji su zaposleni u diplomatskim i konzularnim predstavništvima, misijama stranih država i predstavništvima međunarodnih organizacija u Republici Hrvatskoj, a nemaju diplomatski status (Obrazac 15). Stavkom 3. istog članka navedenog Pravilnika propisano je da za vozila iz stavka 2. točke 1. i 2. ovoga članka uz registarsku pločicu izdaje se i dopunska pločica elipsasta oblika crne boje sa slovima otisnutim žutom bojom: za vozila kojima se koristi šef diplomatskog predstavništva ili misije – pločica sa slovima »CMD«, za vozila kojima se koristi osoba s diplomatskim statusom – pločica sa slovima »CD«, a za vozila kojima se koristi konzularni dužnosnik pločica sa slovima »CC« (Obrazac 16).
Uzimajući u obzir navedeno, odnosno činjenicu da oznake na vozilu jasno upućuju na korisnika vozila, ne može se prihvatiti zaključak prvostupanjskog tijela da bi javno iznošenje traženih informacija moglo dovesti do potencijalne ugroze štićenih osoba, objekta i prostora u smislu članka 22. Uredbe o određivanju štićenih osoba, objekata i poslova te provođenje njihove zaštite i osiguranja.
Naime, člankom 22. stavkom 1. Uredbe o određivanju štićenih osoba, objekata i prostora te provođenju njihove zaštite i osiguranja („Narodne novine“, 46/13, 103/14, 151/14) propisano je da se mjere zaštite provode i prema predstavnicima i objektima diplomatske misije i konzularnih ureda u Republici Hrvatskoj, ukoliko se na temelju podataka prikupljenih mjerama protuobavještajne zaštite utvrdi potreba za provođenjem mjera osiguranja i zaštite. Stavkom 2. navedenog članka propisano je da odluku o provođenju mjera zaštite donosi Vlada Republike Hrvatske.
S obzirom da se u obrazloženju pobijanog rješenja ne navodi postojanje odluke Vlade Republike Hrvatske o potrebi provođenja mjera zaštite, može se zaključiti da nije utvrđena potreba za istim, iz kojeg razloga nije niti donesena predmetna odluka Vlade Republike Hrvatske.
U odnosu na pozivanje prvostupanjskog tijela na odredbu članka 15. stavka 2. točke 6. Zakona o pravu na pristup informacijama, Povjerenica za informiranje smatra da pogrešno prvostupanjsko tijelo navodi da bi predmetna informacija nastala u području održavanja diplomatskih odnosa.
Temeljem članka 3. Bečke konvencije o diplomatskim odnosima (SL SFRJ 2/64), koju je Republika Hrvatska preuzela notifikacijom o sukcesiji od 08. listopada 1991. godine, funkcija diplomatske misije je, između ostalog, unaprjeđivanje prijateljskih odnosa i razvijanje ekonomskih, kulturnih i znanstvenih odnosa između države šiljateljice i države primateljice.
Uzimajući u obzir navedeno, ne može se prihvatiti stav prvostupanjskog tijela da je zatražena informacija nastala u području održavanja diplomatskih odnosa, jer predmet diplomatskih odnosa sasvim sigurno nije pitanje na koji će način biti reguliran broj tablica vozila diplomatskih predstavništava.
To potvrđuje i gore citirani Pravilnik o registraciji i označavanju vozila, kojeg je donijelo Ministarstvo unutarnjih poslova, koji u članku 18. propisuje da se o registriranim vozilima vodi evidencija u informacijskom sustava Ministarstva unutarnjih poslova.
Dakle, očito je da se ne radi o informaciji nastaloj u vezi održavanja diplomatskih odnosa, već se radi o informaciji koja je uređena internim hrvatskim propisima, a na što osnovano žalitelj ukazuje u svojoj žalbi.
Točno je da je Republika Hrvatska kao članica Bečke konvencije dužna poduzeti sve mjere za zaštitu stranih predstavništava, ali nije jasno zbog čega bi nedostavljanje podataka o brojčanim oznakama koje su dodijeljene pojedinim diplomatskim predstavništvima predstavljalo takvu mjeru. Naime, mjere zaštite diplomatskog osoblja su propisane kroz odredbu članka 29. Bečke konvencije o diplomatskim odnosima (nepovredivost osobe), članka 30. (nepovredivost stana, spisa i dopisivanja) te člankom 31. (imunitet od kaznene sudbenosti države primateljice).
Sukladno članku 38. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10,05/14) svima se jamči pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna potrebi prava na ograničenje u svakom pojedinom slučaju, a propisuju se zakonom.
Člankom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je cilj Zakona omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Dakle, iz navedenog proizlazi da je pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti pravilo, odnosno da se primjenom Zakona o pravu na pristup informacijama treba omogućiti pristup informaciji, ako ne postoji uvjeti za ograničenje sukladno navedenom zakonu.
Kako je to već gore navedeno, Povjerenica za informiranje ne nalazi pravilnim zaključak prvostupanjskog tijela o primjeni članka 15. stavka 2. točke 6. Zakona o pravu na pristup informacijama na koju se odredbu prvostupanjsko tijelo izričito poziva, niti u konkretnom slučaju nalazi da je ostvaren neki od zakonskih razloga za ograničenje pristupa informaciji iz članka 15. stavak 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Što se tiče potencijalne štete koja bi po tvrdnji prvostupanjskog tijela mogla nastati u odnosima Republike Hrvatske i stranih predstavništava, ističe se da prvostupanjsko tijelo nije niti učinilo vjerojatnim u čemu bi se sastojala navodna šteta, niti se mogu prihvatiti paušalne konstatacije o „potencijalnim sigurnosnim prijetnjama“.
Naime, testom razmjernosti i javnog interesa propisanim člankom 16. stavkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama ispituje se bi li se omogućavanjem pristupa nekoj informaciji ozbiljno ugrozio neki interes, i prevladava li potreba prava na ograničenje ili javni interes.
Kako je utvrđeno da se u konkretnom slučaju ne bi povrijedio neki od interesa iz članka 15. stavka 2., 3., i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tada je očito da ne može prevladavati potreba za ograničenjem. Ako ne postoji zakonski razlog za ograničenje pristupa informaciji, tada bi po mišljenju Povjerenice za informiranje trebalo omogućiti pristup informaciji.
U odnosu na navode prvostupanjskog tijela da u konkretnom slučaju postoji isključivo partikularni interes podnositelja zahtjeva, ističe se da interes žalitelja nije relevantan jer sukladno članku 18. stavku 4. Zakona o pravu na pristup informacijama podnositelj zahtjeva nije obvezan navesti razloge zbog kojih traži pristup informaciji. S obzirom na navedeno, posebni partikularni interes žalitelja ne može biti argument pri provođenju testa razmjernosti i javnog interesa, posebno ne kao razlog za onemogućavanje pristupa informaciji, niti je svrha testa razmjernosti pronaći razloge za onemogućavanje pristupa informaciji.
Uvidom u internetsku stranicu Ministarstva vanjskih i europskih poslova www.mvep.hr utvrđeno je da ista sadrži podatke o veleposlanstvima u Republici Hrvatskoj. Također je utvrđeno da je za pojedino veleposlanstvo navedena adresa, kontakt, podatak o opunomoćenom veleposlaniku i članovima njegove misije.
Dakle, u pravu je žalitelj kad navodi da je obilaskom predmetnih veleposlanstava moguće doći do zaključka o broju registarskih oznaka za vozila pojedine države, iz čega proizlazi da se ne može prihvatiti zaključak da se radi o informaciji koja nije javno dostupna i javno objavljiva. Neodlučni su navodi prvostupanjskog tijela iz dopisa, KLASA: 008-02/15-11/22, URBROJ: 521-S-03-17-10 od 15. ožujka 2017. godine o tome da pristup traženoj informaciji ima samo ograničen broj osoba, odnosno da je pristup istoj restriktivan, a s obzirom da iz stanja spisa ne proizlazi da se radi o klasificiranom podatku u smislu Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine, 79/07, 86/12).
Promatrajući zahtjev žalitelja s načela jednakosti propisanog člankom 8., proizlazi da bi se i drugim osobama mogao omogućiti uvid u tražene informacije, zbog nepostojanja zakonskih ograničenja, a posebno se napominje da iz stanja spisa ne proizlazi da bi žalitelj imao pravo na pristup navedenim informacijama sukladno posebnim propisima, u kojem slučaju se ne bi primjenjivale odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama.
Uzimajući u obzir načelo transparentnosti djelovanja tijela javne vlasti, te činjenicu da sukladno članku 7. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije koje daju tijela javne vlasti moraju biti potpune i točne, Povjerenica za informiranje smatra da bi bilo protivno ustavnom jamstvu pristupa podacima tijelima javne vlasti, kada bi tijela javne vlasti ograničavala pristup traženim informacijama, bez postojanja valjanih razloga za primjenu zakonskih ograničenja.
Ako bilo koji korisnik vlastitom opažanjem može doći do određenog zaključka o informaciji koja je u posjedu tijela javne vlasti, Povjerenica za informiranje smatra da bi bilo bespredmetno uskraćivati korisniku dokument tijela javne vlasti koji sadrži traženu informaciju, ako je očito da ne postoje razlozi za ograničenje pristupa informaciji, a što je ovdje slučaj.
Sama činjenica što su javno objavljena imena veleposlanika, njihovog osoblja, kontakt te adrese veleposlanstava znači da se radi o informacijama od javnog značaja, a činjenica da svaki korisnik može vlastitim opažanjem doći do zaključka o određenoj činjenici (odnosno informaciji koja je predmet postupka) znači da u konkretnom slučaju postoji potencijalni interes javnosti.
Također se ukazuje na činjenicu da su na internetu dostupni podaci o brojčanim oznaka koje se nalaze na registarskim pločicama diplomatskih predstavništava za pojedine države, npr:
1. Francuska http://plaque.free.fr/f_cd2e.html),
2. Poljska https://en.wikipedia.org/wiki/Vehicle_registration_plates_of_Poland
3. Norveška http://www.olavsplates.com/norway_diplomat_codelist.html
4. Bugarska https://en.wikipedia.org/wiki/Vehicle_registration_plates_of_Bulgaria
5. Velika Britanija
6. Srbija https://en.wikipedia.org/wiki/Vehicle_registration_plates_of_Serbia
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) u vezi s člankom 25. stavkom 7.. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao pod točkom 1., 2., i 3. izreke.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.