KLASA:  900-01/17-01/8

URBROJ:  401-01/01-17-3

Zagreb, 13.4.2017.

Agencija za zaštitu osobnih podataka

Povodom Vašeg upita vezano na traženje mišljenja Agencije za zaštitu osobnih podataka od strane Ministarstva financija u vezi aplikacije Pregled izvršenja državnog proračuna po dobavljačima za proračunsku godinu, koja je dostupna na http://www.drzavna-riznica.hr/upit_po_dobavljacima/,  a u odnosu na omogućavanje pretraživanja podataka u strojno čitljivom obliku, dajemo sljedeći odgovor.

Ističemo da je Akcijskim planom za provedbu inicijative Partnerstvo za otvorenu vlast u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2014. do 2016. godine (dalje u tekstu: Akcijski plan) mjerom 4. Fiskalna transparentnost propisana  aktivnosti  Ministarstva financija  4.8. Izraditi i javno objaviti pretraživu bazu podataka o izvršenim plaćanjima s jedinstvenog računa državnog proračuna. Sukladno gore navedenim odredbama Zakona i aktivnosti Akcijskog plana, Ministarstvo financija  je na svojim internetskim stranicama, uspostavilo internetski servis preko kojega građani mogu pretraživati podatke temeljem kriterija OIB-a dobavljača.

Člankom 10. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama (NN 25/13, 85/15) propisano je da su tijela javne vlasti obvezna na internetskim stranicama objavljivati na lako pretraživ način i u strojno-čitljivom formatu niz vrsta informacija. Ujedno, točkom 5. propisano je da su dužna objaviti registre i baze podataka ili informacije o registrima i bazama podataka iz njihove nadležnosti i načinu pristupa. Odredbom članka 27. stavka 2. Zakona propisano je da će u svrhu ponovne uporabe informacija tijelo javne vlasti učiniti svoje informacije dostupnima u elektroničkom obliku kad god je to moguće i primjereno. Tijelo javne vlasti nema obvezu osigurati pretvorbu informacija iz jednog oblika u drugi niti, osigurati uporabu dijela informacije te nema obvezu obnavljati (ažurirati, nadograđivati, nastaviti stvarati) određenu informaciju samo u svrhu ponovne uporabe. Člankom 30. Zakona o pravu na pristup informacijama propisana su ograničenja ponovne uporabe, među kojima  je razlog ako su informacije zaštićene  zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Primjer javne objave baze podataka u obliku pretražive aplikacije, s mogućnošću ekstrakcije podataka u strojno čitljivom obliku (csv.) predstavlja naš Popis tijela javne vlasti, dostupan na: http://tjv.pristupinfo.hr/  Klikom na desnu kućicu (preuzimanje) moguće je preuzeti cijelu bazu ili dio baze, odabran prema kriterijima pretraživanja.

 U odnosu na  aplikaciju Ministarstva financija ističemo da je Povjerenik za informiranje već postupao po predstavci i žalbi povodom zahtjeva za ponovnu uporabu informacija građana koja se odnosi na omogućavanje pristupa u elektronskom obliku (csv,xls) informacija sadržanih u navedenoj aplikaciji. Žalitelj je zahtjevom upućenim Ministarstvu financija naveo kako je „Upit po dobavljačima  javno dostupan servis, ali u niti jednom smislu riječi ne omogućuje lako pretraživanje podataka jer korisnik mora upisati sve tri informacije u obrazac za pretragu: 1) OIB - ne zna svaki korisnik OIB broj tvrtke, 2) godinu - ovo je razuman parametar, kako ste i sami naveli "za odabranu proračunsku godinu", 3) captcha kod - ovo uključuje prepisivanje "šifre" kombinacije broja i slova sa slike. Captcha kod se ne bi smio koristiti ukoliko se želi omogućiti jednostavno pretraživanje s obzirom da otežava pristup informaciji jer prilikom svake pretrage, korisnik mora prepisivati captcha kod, koji je svaki puta generiran drugačije. Upit često vraća odgovor "Upisali ste krivi niz brojeva." Stvara odbojnost korisnika da koriste ovu pretragu te može otežati pristup informacijama osobama s invaliditetom. Ono sto dodatno ne olakšava pretragu je nemogućnost pretraživanja po ostalim parametrima dostupnima u ovoj bazi podataka: naziv dobavljača, šifra razdjela i naziv razdjela.“

Nesporno je da je navedena aplikacija javno dostupna i da omogućuje pretraživanje izvršenja državnog proračuna po dobavljačima za odabranu proračunsku godinu, ali također navedena aplikacija ne omogućuje izvoz u strojno čitljiv oblik niti su podaci dostupni u strojno čitljivom obliku, te time ne omogućavaju ponovnu uporabu. U navedenim postupcima postavilo se pitanje je li moguće osigurati sredstva za omogućavanje izvoza podatka iz navedene aplikacije u strojno čitljiv oblik . Postupajući po predstavci korisnika Povjerenik za informiranje je zaprimio odgovor Ministarstva financija o mogućnosti izmjene aplikacije Upit po dobavljačima  do kraja prvog kvartala 2017. godine.

Vezano za  postavljeni upit Ministarstva financija prema Agenciji za zaštitu osobnih podataka vidljivo je da Ministarstvo financija proširuje aplikaciju Upit po dobavljačima i na druge isplate kao što su socijalne naknade, poticaji, isplate pomoći, isplate po sudskim sporovima i drugo.

Kao tijelo nadležno za zaštitu, praćenje i promicanje prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija, smatramo da bi aplikacija trebala izrađena na način da omogućuje laku pretraživost podataka te strojno čitljiv oblik, kao i da omogućava pravodobnu, točnu i ispravnu informaciju. Stoga je potrebno omogućiti razumnu i logičnu mogućnost pretraživanja prema vremenu, proračunskoj klasifikaciji i proračunskom korisniku (točke 1-3), odnosno prema dobavljačima (toč. 4 i 5.), odnosno dostupnost podataka:

1. prema godini, kvaratalu, mjesecu;

2. prema proračunskoj klasifikaciji, od prve do četvrte razine

3. prema nazivu proračunskog korisnika, njegovom OIB-u, broju razdjela/glave;

4. prema nazivu dobavljača pravne osobe, OIB-u dobavljača pravne osobe;

5. prema imenu i prezimenu dobavljača fizičke osobe (npr. pružatelja intelektualnih ili računalnih usluga i sl.)

Naime, uz podatke o vremenu, klasifikaciji izdataka, te proračunskom korisniku koji je izvršio isplatu odnosno nabavljalo uslugu ili rad, u odnosu na dobavljače koji su pravne osobe smatramo da ne postoji zapreka da se omogući pretraživanje kako je navedeno u točki 4 gore, a kako bi korisnici mogli dobiti puni uvid u javnu potrošnju, kao i izvoz podataka u strojno čitljivom obliku. Smatramo da pretraživanje i izvoz trebaju najmanje sadržavati naziv pravne osobe, OIB, i iznos koji je isplaćen temeljem neke ugovorne ili propisane obveze (uključujući podatak o klasifikaciji rashoda) i od strane kojeg tijela javne vlasti (naziv, glava/razdjel, oib).

S obzirom na fizičke osobe, potrebno je činiti razliku između fizičkih osoba koje su dobavljači usluga ili korisnici državnih poticaja i subvencija u svom gospodarskom djelovanju s jedne strane, te fizičkih osoba koje kao građani ili zaposlenici ostvaruju neko osobno pravo (npr. na socijalnu naknadu, stipendiju i druge pomoći, te na isplate po sudskim sporovima, plaća i dodaci na plaću zaposlenih u proračunskim korisnicima), s druge strane

U dijelu koji se odnosi na fizičke osobe koji su dobavljači, smatramo sukladno zakonskoj definiciji članka 16., stavak 3. Zakona o pravu na pristup informacijama (informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provedbe testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak), da informacije o javnoj potrošnji trebaju biti javno dostupne. Stoga kada se radi o fizičkim osobama koje pružaju neku uslugu (intelektualne, računalne, zakup i sl.) one djeluju u gospodarskom poslovanju, a ne kao fizičke osobe-građani. Stoga smatramo da u skladu s člankom 16. stavak 3. Zakona o pravu na pristup informacijama mogućnost pretraživanja te izvoz podataka treba obuhvatiti ime i prezime osobe i iznos koji je isplaćen temeljem neke ugovorne ili propisane obveze (uključujući podatak o klasifikaciji rashoda, npr. 3237 Intelektualne i osobne usluge) i od strane kojeg tijela javne vlasti (naziv, glava/razdjel, oib). Isto se odnosi na poljoprivrednike ili obrtnike koji ostvaruju pravo na naknadu ili poticaje u sklopu svoje gospodarske djelatnosti (npr. 3523 Subvencije poljoprivrednicima i obrtnicima). U odnosu na OIB same fizičke osobe dobavljača ili korisnika poticaja odnosno subvencija, potrebno je razmotriti uvođenje algoritma kojim bi se OIB zamjenjivao drugim brojem, a kako bi se omogućilo razlikovanje osoba koje imaju isto ime i prezime, a opet spriječila mogućnost manipuliranja OIB-om i osiguralo poštivanje načela nužnosti kao osnovnog načela zaštite osobnih podataka. Drugim riječima, potrebno osigurati zaštitu OIB-a njegovom transformacijom o drugi identifikator koji ne otkriva OIB, a kako ne bi dolazilo do prekomjerne obrade osobnih podataka i moguće zlouporabe osobnih podataka.

S druge strane, u dijelu koji se odnosi na isplate koje su izvršene fizičkim osobama kao korisnicima (razred 37 proračunske klasifikacije, primjerice stipendije, socijalne i druge pomoći) odnosno zaposlenicima tijela javne vlasti (razred 31 proračunske klasifikacije – 311 plaće, 312 ostali rashodi za zaposlene i 313 doprinosi) , iako navedeni podaci ne predstavljaju apsolutno zaštićen podatke, u skladu s načelom nužnosti obrade osobnih podataka, smatramo da iste nije potrebno objavljivati poimenično (niti osigurati strojno čitljiv format ili pretraživanje), ali da je potrebno osigurati uvid u cjelinu utrošenih sredstava u pojedinoj proračunskom razredu, podskkupini, odjeljku ili osnovnom računu po tijelu javne vlasti (dakle, primjerice, koliko je Povjerenik za informiranje u 2016. ukupno isplatio iz proračuna po osnovi 37215 Stipendije i  školarine, ili koliko je ukupno isplatio u istoj godini iz proračuna po osnovi 37 Naknade građanima i kućanstvima na temelju osiguranja i druge naknade, odnosno za plaće 311 ili doprinose 313). Drugim riječima, važući zahtjeve za dostupnosti informacija javnosti i potrebu zaštite privatnosti i i osobnih podataka, u odnosu na navedene skupine nije nužno, pa ni svrsishodno objavljivati svaku isplatu iz državnog proračuna (isplaćene plaće, naknade, doprinosi, božićnice i sl. isplaćene pojedinim zaposlenima, ili stipendije studentima ili socijalne pomoći pojedinom korisniku), već bi bilo korisno prikazati, učiniti pretraživim i strojno čitljivim podataka o ukupnim isplatama u određenom vremenskom razdoblju (mjesečno, kvartalno, godišnje) za pojedine ili skupine proračunskih korisnika.

U odnosu na isplate po sudskim sporovima, s obzirom da nismo u potpunosti upoznati sa sadržajem i karakterom takvih isplata, pretpostavljamo da se radi o osobnim pravima građana kao pojedinaca pa ukoliko je tako, preporučamo također da se iznos daje u cijelosti, a ne po pojedinačnim osobama, kao što je navedeno za fizičke osobe korisnike prava odnosno zaposlene.

U cjelini, iskreno pozdravljamo ovu hvalevrijednu aktivnost Ministarstva financija usmjerenu na jačanje transparentnosti i odgovornosti tijela javne vlasti, te racionalizaciju potrošnje javnih sredstava. Ostajemo na raspolaganju za dodatna pojašnjenja u omogućavanja pristupa informacijama i ponovne uporabe informacija kao i za moguće održavanje zajedničkog sastanka nadležnih tijela (Ministarstvo financija, Agencija, Povjerenik), a kako bi se pravovremeno i u potpunosti osigurala maksimalna funkcionalnost i svrhovitost aplikacije te pružanje podataka javnosti, uz adekvatnu zaštitu osobnih podataka.