KLASA: UP/II-008-07/13-01/90
URBROJ: 401-01/02-17-07
Zagreb, 17. veljače 2017.
Povjerenica za informiranje, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13), povodom žalbe udruge GONG, zastupane po izvršnom direktoru ………, iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Hrvatske gospodarske komore, Klasa: 008-02/13-04/04, Ur.br: 366-13-03, od 21. studenoga 2013. godine, u predmetu ostvarivanja prava na ponovnu uporabu informacija, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Hrvatske gospodarske komore, Klasa: 008-02/13-04/04, Ur.br: 366-13-03, od 21. studenoga 2013. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Hrvatske gospodarske komore odbijen je zahtjev udruge GONG (u daljnjem tekstu: žalitelj) za ostvarivanje prava na pristup informacijama temeljem odredbe članka 8. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 172/03, 144/10 i 77/11), iz razloga što je tražena informacija poslovna tajna sukladno Pravilniku o zaštiti tajnosti podataka Hrvatske gospodarske komore.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi kako osporava gore citirano rješenje Hrvatske gospodarske komore zbog pogrešne primjene zakona. Žalitelj u žalbi navodi kako Hrvatska gospodarska komora nije navela temeljem kojeg je razloga ograničilo pristup informaciji, a sukladno članku 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, osim što je navelo kako zatražena informacija predstavlja zaštićeni podatak sukladno Pravilniku o zaštiti tajnosti podataka. Nadalje navodi kako mu je Hrvatska gospodarska komora ponudila dostavu putem elektroničke pošte svih informacija pohranjenih u bazi podataka registra koji se odnose na samo 500 najvećih tvrtki te iz toga jasno proizlazi da ne postoji nikakva zapreka za dostavljanjem zatraženih informacija te da je tijelo javne vlasti pogrešno primijenilo vlastiti Pravilnik, a potom i Zakon o pravu na pristup informacijama. Žalitelj ističe da Hrvatska gospodarska komora nije predmetni registar uredila podzakonskim aktom (pravilnikom) ali je na njihovoj internetskoj stranici navedeno kako su izvori svih podataka pohranjeni u Registru sljedeća tijela javne vlasti: Državni zavod za statistiku, Visoki trgovački sud, Financijska agencija, Ministarstvo financija-Carinska uprava, izuzev određenih podataka danih od samih tvrtki. Također napominje da je tijelo javne vlasti pogrešno u Uvjetima korištenja Registra poslovnih subjekata primijenilo odredbe Zakona o autorskome pravu i srodnim pravima („Narodne novine“, 167/03, 79/07, 80/11 i 144/12) te Zakon o pravu na pristup informacijama. Žalitelj pojašnjava da podaci pohranjeni u registru poslovnih subjekata ne predstavljaju autorska djela, već javne podatke koje kreiraju, posjeduju i kojima raspolažu različita tijela javne vlasti. Nadalje, navodi da ono što jest zaštićeno kao baza podataka, sukladno Zakonu o autorskom pravu i srodnim pravima, nisu informacije pohranjene u bazi podataka već baza podataka kao zbirka određene građe koja prema izboru ili rasporedu sastavnih elemenata čini intelektualnu tvorevinu. Također, žalitelj navodi kako je Zakon o pravu na pristup informacijama pogrešno primijenjen u pravilima o uvjetima korištenja registra poslovnih subjekata jer je korištenje informacija iz navedenog registra regulirano odredbama o pravu na ponovnu uporabu informacija navedenog Zakona. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 8. studenoga 2013. godine zahtjevom za pristup informacijamaod Hrvatske gospodarske komore zatražio preslike svih informacija pohranjenih u bazi podataka registra poslovnih subjekata u ponovno upotrebljivom formatu. Također je utvrđeno da je Hrvatska gospodarska komora dana 14. studenoga 2013. godine putem elektroničke pošte, a vezano za zahtjev žalitelja od 8. studenoga 2013. godine u kojem je zatraženo, kako navode: pod točkom 1. preslike svih informacija pohranjenih u bazi podataka registra poslovnih subjekata u ponovno upotrebljivom formatu, a pod točkom 2. preslika svih informacija o vlasničkoj strukturi nakladnika tiskanih medija u ponovno upotrebljivom formatu, izvijestila žalitelja da je cjelokupna baza poslovnih subjekata zaštićeni podatak koji se ne ustupa te da je moguće iz navedene baze izlistatinpr. 500 poslovnih subjekata rangirano po određenim kriterijima npr. prihodu, broju zaposlenih itd., pa u tu svrhu mole detaljniji opis informacije koju traže. Nadalje, u istoj poruci elektroničke pošte izvijestili su žalitelja da će informacija pod točkom 2. zahtjeva biti dostavljena.
Iako je na žaliteljevom zahtjevu navedeno da podnosi zahtjev radi ostvarivanja prava na pristup informaciji, iz sadržaja žaliteljevog traženja je vidljivo da radi o zahtjevu za ponovnu uporabu informacija. Ponovna uporaba znači uporabu informacija tijela javne vlasti od strane fizičkih ili pravnih osoba, u komercijalne ili nekomercijalne svrhe drukčije od izvorne svrhe u okviru javnog posla za koji su te informacije izrađene. Ponovna uporaba informacija polazi od ideje da su javne informacije javnog sektora u zajedničkom vlasništvu svih građana te da inovativno korištenje tih podataka treba biti omogućeno svakome, ukoliko pristup informacijama nije ograničen iz razloga što predstavljaju klasificirane informacije, poslovnu tajnu, osobne podatke, odnosno jer su zaštićene pravima intelektualnog vlasništva.
Kako bi neka informacija bila podobna za ponovnu uporabu ona mora biti objavljena ili dostupna u strojno čitljivom obliku. Strojno čitljivim oblicima smatraju se oni oblici datoteka strukturirani na način da ih softverska aplikacija može lako identificirati, prepoznati i iz njega izdvojiti određene podatke, kao što je primjerice CSV, JSON, XML, RDF, i bez posredovanja čovjeka. Ukoliko korisnici nisu u mogućnosti doći do informacija za ponovnu uporabu koje bi bile objavljene na internetskim stranicama tijela javne vlasti, ovlašteni su člankom 28. Zakona o pravu na pristup informacijama podnijeti zahtjev za ponovnu uporabu informacija, što je u konkretnom slučaju žalitelj i zatražio.
U žalbenom postupku je također utvrđeno da je Hrvatska gospodarska komora povodom predmetnog zahtjeva donijela osporeno rješenje Klasa: 008-02/13-04/04, Ur.br: 366-13-03, od 21. studenoga 2013. godine,kojim je odbila žaliteljev zahtjev.
Potrebno je napomenuti da je Hrvatska gospodarska komora zahtjev žalitelja zaprimila nakon što je dana 8. ožujka 2013. godine na snagu stupio Zakon o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.) te je stoga vidljivo da je Hrvatska gospodarska komora odbila zahtjev žalitelja temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 172/03, 144/10 i 77/11), koji je prestao važiti temeljem članka 71. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13).
Također, sukladno članku 66. stavku 2. Zakona o pravu na pristup informacijama od 25.10.2013. godine Agencija za zaštitu osobnih podataka više nije nadležna za zaštitu prava na pristup informacijama već je nadležna Povjerenik za informiranje, te je vidljivo da je Hrvatska gospodarska komora u osporavanom rješenju dala i pogrešnu uputu o pravnom lijeku.
Hrvatska gospodarska komora je kao razlog za odbijanje predmetnog zahtjeva navela da je tražena informacija zaštićena Pravilnikom o zaštiti tajnosti podataka Hrvatske gospodarske komore te je u osporenom rješenju citiran članak 8. stavak 1. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 172/03., 144/10., 37/11. i 77/11.), kojim je bilo propisano da će tijela javne vlasti uskratiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti sukladno zakonu i/ili općem aktu donesenom na temelju zakona kojim se propisuje tajnost podataka ili je zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
Članak 19. stavak 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96) propisuje da poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese. Stavak 2. istog članka Zakona propisuje da se općim aktom ne može odrediti da se svi podaci koji se odnose na poslovanje pravne osobe smatraju poslovnom tajnom niti se poslovnom tajnom mogu odrediti podaci čije priopćavanje nije razložno protivno interesima te pravne osobe.
Iz citiranih odredbi proizlazi kako se ne može bilo koja informacija proglasiti poslovnom tajnom, a u predmetnom slučaju prvostupanjsko tijelo, iako se u osporenom rješenju pozvalo na poslovnu tajnu, u istom nije obrazložilo koje bi to štetne posljedice mogle nastupiti zanjegove gospodarske interese ili gospodarske interese poslovnih subjekata čiji se podaci nalaze u njegovom Registru poslovnih subjekata.Naime, općim aktom tijela javne vlasti ne može se odrediti da se svi podaci koji se odnose na poslovanje pravne osobe smatraju poslovnom tajnom niti se poslovnom tajnom mogu odrediti podaci čije priopćavanje nije razložno protivno interesima te pravne osobe.
Isto tako, ukoliko bi neke od traženih informacija iz zahtjeva i predstavljale poslovnu tajnu iz osporenog rješenja nije vidljivo zbog čega je onda Hrvatska gospodarska komora postupila na način da je podnositelju zahtjeva ponuđeno da mu se putem elektroničke pošte dostave preslike svih informacija pohranjenih u bazi podataka Registra poslovnih subjekata koje se odnose na 500 najvećih tvrtki, članica Hrvatske gospodarske komore prema ukupnom godišnjem prihodu, broju zaposlenika i slično.
Osim navedenog, činjenica da je moguće pojedinačno pretraživanje poslovnih subjekata iz Registra poslovnih subjekata koji je objavljen na internetskoj stranici Hrvatske gospodarske komore te da se isti sastoji od podataka koji su u pretežitom dijelu i inače javno dostupni podaci,ide u prilog tvrdnji da traženi podaci iz zahtjeva ne predstavljaju poslovnu tajnu te je s obzirom na navedeno, Povjerenica za informiranje mišljenja da argument poslovne tajne kao razlog za odbijanje predmetnog zahtjeva ne stoji.
Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku zatražila dostavu spisa predmeta od prvostupanjskog tijela. Povodom navedenog traženja je Povjerenici za informiranje dostavljena žalba žalitelja, Pravilnik o zaštiti tajnosti podataka Hrvatske gospodarske komore, Odluka o određivanju vrste i stupnja tajnosti podataka, Odluka o naknadama za usluge Hrvatske gospodarske komore, prepiska putem elektroničke pošte s udrugom GONG, rješenje na zahtjev udruge GONG te zahtjev žalitelja povodom kojeg je doneseno osporeno rješenje. Međutim, Hrvatska gospodarska komora nije dostavila Povjerenici za informiranje cjelovit spis predmeta odnosno informacije koje su predmet ovog postupka, iz razloga što se radi o bazi podataka koja nije u cijelosti dostupna vanjskim korisnicima putem interneta, već je interni dio navedene baze dostupan samo zaposlenicima Hrvatske gospodarske komore odnosno njihovim Županijskim komorama.
Iz gore navedenog razloga Povjerenica za informiranje je putem ovlaštenih službenika Ureda izvršila neposredni uvid u predmetne informacije u prostorijama Hrvatske gospodarske komore, dana 16. lipnja 2015. godine, o čemu je sačinjen zapisnik KLASA: UP/II-008-07/13-01/90, URBROJ: 401-01/06-15-06 od 6. lipnja 2015. godine.
Uvidom u informacije koje su predmet žaliteljevog zahtjeva utvrđeno je da se zahtjev žalitelja odnosi na sve informacije pohranjene u bazi podataka registra poslovnih subjekata odnosno na cjelovitu bazu podataka registra poslovnih subjekata koji je za svoje potrebe izradila Hrvatska gospodarska komora, na temelju podataka koje im u jednomjesečnim intervalima dostavljaju Državni zavod za statistiku te Financijska agencija, kojima za to plaćaju naknadu, a temeljem ugovora koji je s njima sklopila Hrvatska gospodarska komora. Navedena baza podataka u koju je izvršen uvid odnosno registar poslovnih subjekata izrađena je kao jedinstvena baza podataka koja u sebi sadrži dva dijela: eksterni i interni. Eksterni dio registra može se pretraživati prema nekoliko kriterija a za podatke koje je Hrvatska gospodarska komora objedinila i obradila za svoje potrebe. Navedeni eksterni dio registra sastoji se od podataka koje mogu pretraživati svi korisnici pojedinačno te svaka osoba može dobiti podatke do 500 poslovnih subjekata bez naknade, dok se za dobivanje podataka o više od 500 poslovnih subjekata iz registra Hrvatskoj gospodarskoj komori plaća naknada prema njihovom cjeniku. Interni dio registra može se pretraživati po više kriterija od eksternog dijela i isti sadržava daleko veći set podataka, u kojemu su prikazani i podaci koje Hrvatskoj gospodarskoj komori dostavljaju Financijska agencija sukladno članku 24. Zakona o računovodstvu, za koje se navedenoj Agenciji plaća naknada te Državni zavod za statistiku (također uz plaćanje naknade). Interni dio registra dostupan je zaposlenicima Hrvatske gospodarske komore odnosno njihovim Županijskim komorama koji redovito ažuriraju podatke u registru vezano za gospodarske subjekte na svom području. Interni dio registra poslovnih subjekata nije dostupan vanjskim korisnicima.
Iz navedenog je vidljivo da Hrvatska gospodarska komora iz različitih izvora prikuplja podatke koji su pohranjeni u Registru.Također je iz spisa predmetavidljivo da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama tražio sve informacije iz registra poslovnih subjekata, te je uvidom u zatražene informacije vidljivo da se u jednom dijelu radi o određenim podacima pravnih osoba koji su javno dostupni u drugim registrima kao što je sudski registar, te navedeni podaci ne predstavljaju klasificirane podatke. Nadalje, utvrđeno je i to da su navedeni podaci iz tražene baze podataka dostupni na internetskoj stranici Hrvatske gospodarske komore te je moguće pojedinačno pretraživanje određenih podataka o poslovnim subjektima te je iz spisa predmeta vidljivo da tijelo javne vlasti omogućava korisnicima pretraživanje podataka o poslovnim subjektima po određenim kriterijima do 500 subjekata bez naknade, a iznad tog broja uz naknadu.
Vezano za navode žalitelja kako je korištenje informacija iz registra poslovnih subjekata koji je izradila Hrvatska gospodarska komora, regulirano odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama o ponovnoj uporabi informacija, potrebno je napomenuti kako je člankom 27. stavkom 2. Zakona propisano da će u svrhu ponovne uporabe informacija tijelo javne vlasti učiniti svoje informacije dostupnima u elektroničkom obliku kad god je to moguće i primjereno, pa je slijedom navedenog u predmetnom slučaju riječ o bazi podataka Hrvatske gospodarske komore, koja ažurira podatke u navedenoj bazi na način da pribavlja podatke od više tijela javne vlasti, dok u dijelu navedenu bazu ažuriraju njezini zaposlenici u županijskim komorama.
U provedenom postupku je utvrđeno da je registar poslovnih subjekataHrvatske gospodarske komore izrađen kao jedinstvena baza podatakakoja se sastoji od većih setova podataka i koju jemoguće po pojedinim kriterijima na internetu pojedinačno pretraživati te također u opsegu do 500 subjekata bez naknade, a da je interni dio registra u kojem je moguće pretraživanje po većem broju kriterija Hrvatska gospodarska komora izradila za potrebe svoga poslovanja i članstva, uz ulaganje materijalnih sredstava i rada svojih zaposlenika, i da je navedeno tijelo javne vlasti predmetne informacije učinilo javno dostupnima na internetu u određenom opsegu.
S obzirom da je Hrvatska gospodarska komora rješavala žaliteljev zahtjev temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama koji u vrijeme podnošenja zahtjeva nije bio na snazi i nije primijenila odredbe navedenog Zakona koje se odnose na ponovnu uporabu informacija te je koristila poslovnu tajnu kao zakonsko ograničenje za koje je utvrđeno da se ne može primijeniti u konkretnom slučaju, prema ocjeni Povjerenice za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo treba uzeti u obzir da su Zakonom o pravu na pristup informacijama propisana i druga zakonska ograničenja te se posebno ukazuje da bi Hrvatska gospodarska komora trebalo razmotriti postojanje moguće povrede prava intelektualnog vlasništva (članak 15. stavak 3. točka 3. i članak 30. stavak 3. točka 3.) jer baze podataka mogu uživati zaštitu prema odredbama Zakona o autorskom pravu i srodnim pravima („Narodne novine“, broj 167/03, 79/07, 80/11, 125/11, 141/13, 127/14), a osobito imajući u vidu što vođenje registra poslovnih subjekata nije zakonom ili podzakonskim aktom određeno kao obveza Hrvatske gospodarske komore. Prema odredbi članka 147. stavka 2. Zakona o autorskom pravu i srodnim pravima, baza podataka, po ovom poglavlju Zakona, zbirka je samostalnih djela, podataka ili druge građe u bilo kojem obliku, koji su uređeni po određenom sustavu ili metodi i pojedinačno dostupni elektroničkim ili drugim sredstvima, pri čemu bilo postizanje, bilo verifikacija, bilo predstavljanje njezina sadržaja zahtijeva kvalitativno i/ili kvantitativno znatno ulaganje koje se primjerice sastoji u sredstvima, utrošenom vremenu i uloženom trudu. Proizvođač baze podataka pravna je ili fizička osoba koja je poduzela inicijativu i rizik ulaganja navedenog u članku 147. stavku 1.Zakona o autorskom pravu i srodnim pravima.
Ukoliko bi Hrvatska gospodarska komora u ponovnom postupku koristila pravo intelektualnog vlasništva kao zakonsko ograničenje, u postupku treba utvrditi činjenice i pružiti dokaze da je baza podataka registra poslovnih subjekata zaštićena kao autorsko pravo,a osobito da je uloženo značajno ulaganje sredstava, vremena, truda za njezin rad i da je navedena baza uređena po određenom sustavu ili metodi.
U ponovnom postupku Hrvatska gospodarska komora je dužna utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, te činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima i prilikom rješavanja zahtjeva za ponovnu uporabu informacija postupiti prema odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama kojima je regulirana ponovna uporaba informacija i to onim odredbama koje su bile na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.