KLASA: UP/II-008-07/16-01/550

URBROJ: 401-01/05-17-05

Zagreb,  1. 2. 2017.

Povjerenica za informiranje, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13) povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva uprave, KLASA: UP/I-008-01/16-03/2, URBROJ: 515-04-02-01/1-16-1 od 20. 9. 2016. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama,  donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Ministarstva uprave, KLASA: UP/I-008-01/16-03/2, URBROJ: 515-04-02-01/1-16-1 od 20. 9. 2016. godine.

2. Djelomično se odobrava ……… pravo na  pristup preslikama:

- Očitovanja Ministarstva vanjskih i europskih poslova, KLASA: 050-02/13-02/1, URBROJ: 521-GT-13-3 od 7. 5. 2013. godine, na način da se na očitovanju prekrije „………“ u predmetu očitovanja, odnosno samo „……..“ u uvodu teksta.

- Očitovanja Inspektorata službe vanjskih poslova Ministarstva vanjskih i europskih poslova, KLASA: 041-01/13-01/6, URBROJ: 521-IS-01-13-27 od 25. 11. 2013. godine, na način da se na očitovanju prekrije „………“ u predmetu i tekstu očitovanja, odnosno samo „………“ u tekstu očitovanja.

- Mišljenja Etičkog povjerenstva, KLASA: 005-01/13-01/163, URBROJ: 515-04-02-01/1-14-4 od 18. 2. 2014. godine, na način da se na mišljenju prekrije „………“ u naslovu očitovanja.

- Mišljenja Agencije za zaštitu osobnih podataka, KLASA: 004-02/14-01/288, URBROJ: 567-02/01-14-02 od 16. 7. 2014. godine na način da se na mišljenju prekrije „………“ u predmetu i tekstu mišljenja.

3. Odbija se zahtjev ……… u preostalom dijelu.

4. Nalaže se Ministarstvu  uprave da u roku od 8 dana od zaprimanja ovog rješenja omogući ……… pristup odobrenim informacijama, sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem Ministarstva uprave odbijen je zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žaliteljica) temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a vezano uz članak 15. stavak 4. točku 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da je informacija nastala u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.

Protiv pobijanog rješenja žaliteljica je pravovremeno uložila žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako  je neosnovano obrazloženje iz pobijanog rješenja Ministarstva uprave, s obzirom da zatražena informacija nije nastala u razmjeni stavova i mišljenja, u postupku usuglašavanja stavova pri donošenju akata, niti su je njezini autori napisali u ulozi svjedoka, već su se generalni konzul, ………, i drugi službenici Generalnog konzulata Los Angeles, na zahtjev etičke  povjerenice Ministarstva vanjskih i europskih poslova (u daljnjem tekstu: MVEP), očitovali na njezine optužbe o njihovom neetičnom ponašanju i neodgovornom gospodarenju državnom imovinom, a ne kao osobe koje o tim optužbama imaju saznanja. Žaliteljica nadalje navodi kako je prijavila generalnog konzula da  je otuđio javna sredstva, a njezine je navode potvrdio Glavni inspektor MVEP-a, te je generalnom konzulu naloženo da podmiri štetu. Žaliteljica slijedom navedenog obrazlaže kako je zabrana stjecanja materijalne koristi etičko načelo, a raspolaganje javnim sredstvima je dostupno javnosti bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, pa, sukladno navedenom, ne može biti osnov za uskraćivanje prava na pristup informaciji. Činjenica da je generalni konzul Republike Hrvatske zlorabio položaj i okoristio se javnim novcem može narušiti ugled Republike Hrvatske samo ako se taj postupak prikriva, a ne ako se javno objavi. S obzirom na prijašnji tijek postupka, žaliteljica smatra kako rješavanje u ovoj upravnoj stvari nije u stvarnoj nadležnosti Ministarstva uprave ili je Ministarstvo uprave, neosnovano, odbilo riješiti o njemu prije gotovo dvije godine. Žaliteljica ujedno upozorava na činjenicu da je Ministarstvo uprave riješilo njezin zahtjev za pristup informacijama gotovo 9  mjeseci nakon proteka roka. Žaliteljica stoga od Povjerenice za informiranje traži da joj omogući pristup zatraženim informacijama.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žaliteljica dana 24. 11. 2014. godine podnijela Vladi Republike Hrvatske zahtjev za pristup informacijama kojim je zatražila svu dokumentaciju koju je Etičko povjerenstvo državnih službenika (u daljnjem tekstu: Etičko povjerenstvo) zaprimilo u predmetu njezine pritužbe na neetičko ponašanje gospodina ……… vezanu za očitovanja na prijavu ………, ………, ……… i ………. S obzirom da je žaliteljica podnijela Povjerenici za informiranje žalbu zbog neodlučivanja o njezinom zahtjevu za pristup informacijama, Povjerenica je zaključkom, KLASA: UP/II-008-07/15-01/450, URBROJ: 401-01/04-15-01 od 29. 10. 2015. godine naložila Vladi Republike Hrvatske da u roku od 15 dana od zaprimanja navedenog zaključka riješi žaliteljičin zahtjev od 24. 11. 2014. godine. Budući da je prema tumačenju Ureda za zakonodavstvo rješavanje ovog predmeta u stvarnoj nadležnosti Ministarstva uprave, predmet je ustupljen navedenom Ministarstvu  koje je donijelo pobijano rješenje na koje je žaliteljica uložila žalbu Povjerenici za informiranje.

U obrazloženju pobijanog rješenja Ministarstvo uprave u bitnom navodi kako je u provedbi testa razmjernosti i javnog interesa zatraženo mišljenje Etičkog povjerenstva te je isto na svojoj 26. sjednici održanoj 26. 1. 2016. godine zaključilo da u konkretnom slučaju postoje ograničenja iz članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, zbog kojih tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informaciji iz razloga što bi davanje pismenih očitovanja ………, ………, ……… i ……….  na žaliteljičinu pritužbu od 11. 3. 2013. godine, a koje žaliteljica potražuje, narušilo njihovu diskreciju, slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova u provedenom postupku. Pritom je Etičko povjerenstvo ocijenilo da bi pružanje traženih informacija moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, te da u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama prevladava potreba zaštite prava na ograničenje, a ne javni interes. S obzirom da je Ministarstvo uprave utvrdilo kako postoji javni interes za traženom informacijom,  pristupilo je testu razmjernosti, te je zaključilo kako zaštićeni interes iz članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama proizlazi iz činjenice da se radi o informaciji koja se odnosi na postupak ispitivanja osnovanosti pritužbe, koja je dovršena, tako da bi se dostavom traženih informacija odnosno pisanih očitovanja osoba u svojstvu svjedoka u provedenom postupku i njihovom javnom objavljivanju, omogućilo pogrešno tumačenje njihovog sadržaja te bi narušilo njihovu diskreciju, slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova u provedenom postupku. Slijedom navedenog, zaključeno je kako zaštićeni interes za neovisnim i nepristranim vođenjem postupka pred Etičkim povjerenstvom, koji je proveden u općem interesu, te zaštićeni interes za zaštitom slobode davanja mišljenja i izražavanja stavova, prevladavaju nad javnim interesom za objavom tih podataka, odnosno dostavom tih podataka korisniku, i da bi omogućavanje traženih informacija moglo dovesti do narušavanja ugleda Republike Hrvatske u inozemstvu i tuzemstvu.

Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila kako je Ministarstvo uprave primijenilo pogrešni pravni propis na temelju kojega je riješilo ovaj predmet, s obzirom da je žaliteljica pokrenula upravni postupak svojim zahtjevom za pristup informacijama  od 24. 11. 2014. godine.

Budući da je žaliteljica podnijela zahtjev za pristup informacijama 24. 11. 2014. godine, potrebno je ukazati na odredbu članka 32. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 85/15.) kojom je propisano kako će se postupci započeti do stupanja na snagu ovoga Zakona nastaviti i dovršiti prema odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.).

S obzirom da je Zakon o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13., 85/15.), prema čijim odredbama je Ministarstvo uprave riješilo ovu upravnu stvar, stupio na snagu 9. 8. 2015. godine, s obzirom na datum podnošenja žaliteljičinog zahtjeva u prvostupanjskom postupku su se trebale primijeniti odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, br. 25/13.).

Slijedom navedenog, razlog ograničenja od pristupa informaciji propisan člankom 15. stavkom 4. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama nije postojao u materijalnom propisu koje je Ministarstvo uprave trebalo primijeniti prilikom rješavanja ove upravne stvari, tako da je pobijano rješenje nezakonito.

Povjerenica za informiranje je stoga, sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.), u drugostupanjskom postupku odlučila samostalno  riješiti upravnu stvar na temelju činjenica utvrđenih u prvostupanjskom postupku.

Zahtjev je djelomično osnovan.

Člankom 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano kako tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Odredbom članka 23. stavka 5. točke 2. istog Zakona je propisano kako će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Zakon o zaštiti osobnih podataka („Narodne novine“, broj 103/03., 118/06., 41/08., 130/11., 106/12. – pročišćeni tekst) u članku 2. stavku 1. točki 1.  propisuje da je osobni podatak svaka informacija koja se odnosi na identificiranu fizičku osobu ili fizičku osobu koja se može identificirati (osoba koja se može identificirati je osoba čiji se identitet može utvrditi izravno ili neizravno, posebno na osnovi identifikacijskog broja ili jednog ili više obilježja specifičnih za njezin fizički, psihološki ili mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet. Člankom 7. stavkom 1. podstavkom 1. do 8. istog Zakona propisan je pravni temelj prikupljanja i obrade osobnih podataka, dok je odredbom članka 11. stavka 3. Zakona o zaštiti osobnih podataka propisano je da je zabranjeno davanje osobnih podataka na korištenje drugim primateljima za čiju obradu, odnosno korištenje nisu ovlašteni prema odredbama članka 7. i članka 8. stavka 2. ovog Zakona te ako je svrha za koju se osobni podaci traže na korištenje suprotna odredbi članka 6. stavka 2. i 3. ovoga Zakona.

Razmatrajući dostavljeni spis predmeta, Povjerenica za informiranje je utvrdila kako dokumentacija zatražena zahtjevom za pristup informacijama sadrži zaštićene osobne podatke, stoga je u ovoj upravnoj stvari potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa prije (djelomične) uskrate zatraženih informacija.

Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog zakonskog članka je propisano da kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. i 3. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

U provedenom postupku je utvrđeno postojanje javnog interesa za uvid u rad Etičkog povjerenstva koje provodi postupak ispitivanja osnovanosti pritužbe sukladno članku 33. Etičkog kodeksa državnih službenika, a što je i Ministarstvo uprave ispravno utvrdilo. S obzirom da se radi o pravno uređenom postupku koji provode državni službenici financirani iz državnog proračuna, razumljivo je kako postoji neposredan javni interes da se predmetni postupak provodi zakonito i pravilno. Budući da se može identificirati općeniti javni interes za uvid u rad Etičkog povjerenstva, argumentum a maiore ad minus može se zaključiti kako javni interes postoji i u konkretnom slučaju.

Prilikom provođenja testa razmjernosti i stavljanja u međuodnos prava na zaštitu osobnih podataka fizičkih osoba i prava žaliteljice da dođe do zatražene dokumentacije,  u žalbenom postupku je utvrđeno da bi omogućavanje pristupa cjelokupnoj dokumentaciji Etičkog povjerenstva, koja sadrži zaštićene osobne podatke, u konkretnom slučaju dovela do povrede osobnih podataka neovlaštenim korištenjem od strane trećih osoba u svrhu koja nije podudarna sa svrhom s kojom je tijelo javne vlasti prikupilo osobne podatke, te bi tako došlo do moguće zlouporabe tih podataka, stoga prevladava potreba zaštite osobnih podataka u odnosu na javni interes.

U žalbenom postupku je razmotrena  i odredba članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavaka 2. i 3. ovoga članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim. Povjerenica za informiranje je zaključila da čak i kada bi se u zatraženoj dokumentaciji prekrili osobni podaci fizičkih osoba, poput imena i prezimena, iz konteksta cjelokupne dokumentacije bi se lako moglo doći do saznanja o kojim se osobama radi, čime bi se narušila njihova privatnost, došlo bi do ugroze njihovih osobnih podataka i moguće manipulacije njima, te bi se kompromitirao provedeni postupak Etičkog povjerenstva u konkretnom, ali i u budućim slučajevima.

Međutim, razmatrajući sadržaj informacija iz točke 2. izreke ovog rješenja, Povjerenica za informiranje je utvrdila kako se pomoću istih može steći uvid u rad tijela javne vlasti, međusobnu suradnju tijela i razmjenjivanje mišljenja te u konačnu odluku Etičkog povjerenstva. S obzirom da  postoji javni interes provode li tijela javne vlasti zakonito i pravilno poslove iz svoje nadležnosti, odlučeno je kao u točki 2. izreke ovog rješenja. Žaliteljičino ime i prezime je sukladno članku 15. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama potrebno prekriti u zatraženim dokumentima, kako bi se zaštitili njezini osobni podaci.

Razlozi uklanjanja žaliteljičinih osobnih podataka sa predmetnih dokumenta nalaze se u odredbi  članka 8. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano kako pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima, a korisnici su ravnopravni u njegovu ostvarivanju. Drugim riječima, ukoliko bi žaliteljica dobila informaciju temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama, to bi značilo da na informaciji ne postoje ograničenja, odnosno da bi tu  istu informaciju mogao dobiti bilo koji korisnik, a s obzirom na spomenuto načelo jednakosti. To nadalje podrazumijeva načelo raspolaganja informacijom, odnosno članak 9. Zakona o pravu na pristup informacijama propisuje da korisnik koji raspolaže informacijom ima pravo tu informaciju javno iznositi, što znači da bi dobivanje nečijih osobnih podataka temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama značilo njihovu mogućnost neograničenog izlaganja javnosti. Kada bi žaliteljica dobila temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama informaciju na kojoj nije prekriveno njezino ime i prezime, to bi značilo da bi i bilo koji drugi korisnik mogao dobiti tu informaciju.  Iz navedenog je razloga u točki 2. izreke ovog rješenja, u informacijama koje se trebaju omogućiti žaliteljici,  naloženo prekrivanje imena i prezimena žaliteljice kako bi se zaštitili njezini osobni podaci.

Razmatrajući žaliteljičine žalbene navode, Povjerenica za informiranje je utvrdila kako je žaliteljica pogrešno protumačila odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, budući da žaliteljicu neposredno zanima dokumentacija Etičkog povjerenstva, odnosno njezin zahtjev se ne odnosi  na raspolaganje javnim sredstvima. Žaliteljičina prijava koja se odnosi na otuđenje javnih sredstava predmet je nekih drugih postupaka, a ne ove upravne stvari.

Iz navedenih  razloga je na temelju članka 117. stavka 1. točke 4. Zakona o općem upravnom postupku i članka 23. stavka 5., a u vezi članka 15., Zakona o pravu na pristup informacijama, odlučeno kao u izreci ovog rješenja.

Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred  Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

                                                           POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.