KLASA: UP/II-008-07/16-01/512
URBROJ: 401-01/05-16-02
Zagreb, 16. 12. 2016.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Hrvatske šume d.o.o., ur.br.: DIR-56-16-5575/33 od 1. 9. 2016. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Hrvatske šume d.o.o., ur.br.: DIR-56-16-5575/33 od 1. 9. 2016. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem trgovačkog društva Hrvatske šume d.o.o. (u daljnjem tekstu: Hrvatske šume) odbijeno je 6 zahtjeva za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 24. 8. 2016. godine, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog bitne povrede upravnog postupka te pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj smatra kako je počinjena bitna povreda upravnog postupka, u odnosu na članak 98. stavak 2. i stavak 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), jer uvod pobijanog rješenja ne sadržava naziv javnopravnog tijela koje je rješenje donijelo, propis o nadležnosti, osobno ime, kratku oznaku predmeta postupka te naznaku je li postupak pokrenut po službenoj dužnosti ili na zahtjev stranke, niti sadrži obrazloženje koje sadržava kratko izlaganje zahtjeva stranke, utvrđeno činjenično stanje, razloge koji su bili odlučujući pri ocjeni pojedinih dokaza, razloge zbog kojih nije usvojen koji od zahtjeva stranaka, razloge donošenja zaključaka u tijeku postupka, te propis na temelju kojeg je riješena upravna stvar. Žalitelj navodi kako se i izreke razabire da prvostupanjsko tijelo odbija jedan zahtjev, dok se navodi da je žalitelj/tražitelj tražio veći broj zahtjeva. Žalitelj ujedno smatra kako nije dovoljno da se iznosi subjektivni dojam prvostupanjskog tijela, već razloge odbijanja treba staviti u kontekst opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja, stoga je, prema žalitelju u pobijanom rješenju nepotpuno utvrđeno činjenično stanje, što je rezultiralo pogrešnom primjenom materijalnog prava. S obzirom da žalitelj smatra kako je pobijano rješenje potpisao predsjednik Uprave Ivan Pavelić, protiv kojega je žalitelj podnio prijedlog za provođenjem istražne radnje na Županijskom sudu u Zagrebu, radi počinjenja kaznenog djela zlouporabe ovlasti i položaja, žalitelj smatra kako je navedeni predsjednik Uprave u ovoj stvari trebao zatražiti od Nadzornog odbora izuzeće temeljem članka 24. stavka 3. točke 5. Zakona o općem upravnom postupku. Žalitelj predlaže Povjerenici za informiranje da uvaži njegovu žalbu te vrati predmet na ponovno postupanje prvostupanjskom tijelu.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žalitelj sa 6 zahtjeva za pristup informacija, svi podneseni 24. 8. 2016. godine, zatražio od tijela javne vlasti da mu dostavi informaciju koliko su Hrvatske šume isporučile – fakturirale samonikle vrste gljiva rujnice, samonikle vrste gljiva puze, samonikle vrste gljiva prosenjaci, samonikle vrste gljiva pravi vrganji i samonikle vrste gljiva mrka trubača po upravama šuma u kilogramima, u razdoblju od 1. 1. 2014. do 15. 8. 2016. godine, te koliko su Hrvatske šume isporučile – fakturirale samonikle vrste smilje razvrstano po šumarijama u kilogramima ili tonama, u razdoblju od 1. 6. do 15. 8. po mjesecima u 2016. godini. Žalitelj uz zahtjev dostavlja tablicu sa popisom uprava šuma podružnice, odnosno s nazivima šumarija, te navodi da ako Hrvatske šume smatraju da nije nužno ispunjavati tablicu koju sadrži zahtjev za pristup informacijama, moli da mu se omogući pristup onoj dokumentaciji, tj. preslikama iz kojih proizlaze podaci koje žalitelj traži svojim zahtjevom za pristup informacijama, odnosno presliku više postojećih informacija ili dokumenata iz kojih bi samostalnom obradom došao do traženih informacija.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Nastavno na navedenu zakonsku odredbu, na kojoj je utemeljeno pobijano rješenje, Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila kako su Hrvatske šume, prilikom rješavanja žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama od 24. 8. 2016. godine, nepotpuno utvrdile činjenično stanje, te su pogrešno primijenile odredbu materijalnog prava.
Naime, člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima podupire postojanje izuzetka od pristupa propisanog člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.
Slijedom navedenog, potrebno je ukazati na odredbu članka 8. Zakona o općem upravnom postupku, kojom je propisano kako u postupku treba utvrditi pravo stanje stvari, i u tu se svrhu moraju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari.
Navedeno načelo utvrđivanja materijalne istine, kao jedno od okosnica svakog upravnopravnog postupka, trebalo bi posebno doći do izražaja u slučaju kada se diskvalificira ustavno pravo korisnika na pristup informacijama, tako da bi prvostupanjsko tijelo u rješenju trebalo prezentirati činjenice i okolnosti na način da se nedvosmisleno utvrdi korisnikova namjera da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Međutim, načelo utvrđivanja materijalne istine je potpuno izostalo u prvostupanjskom postupku, s obzirom da Hrvatske šume u pobijanom rješenju samo polovično citiraju zakonsku definiciju zloupotrebe prava na pristup informacijama, ne pružajući pritom nikakva dodatna obrazloženja niti dokaze.
Prilikom razmatranja definicije djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.
Subjektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u prvom dijelu definicije, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava.
Iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, slučajevi potencijalne zloupotrebe prava su drugačiji jer rješavatelj zahtjeva odnosno rješavatelj žalbe mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva te međusobni odnos podnositelja zahtjeva i tijela javne vlasti.
Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes.
Objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u drugom dijelu definicije, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“
Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, biće djela zloupotrebe prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.
Drugim riječima, u slučajevima kada su prekomjerno opterećeni radni kapaciteti tijela javne vlasti, može se dogoditi da dođe do ugrožavanja javnog interesa, koji se odražava u redovitom funkcioniranju tijela javne vlasti, ostvarivanju njegove izvorne svrhe te u konačnici zaštiti prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa tijelom javne vlasti i koje očekuju da će tijelo javne vlasti ispuniti svoju zakonom predviđenu javnu svrhu.
Razumljivo je da kada spojimo subjektivni i objektivni element zloupotrebe, rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti.
U tom se slučaju pokreće pitanje potrebe ograničavanja prava na pristup informacijama radi zaštite resursa i dostojanstva tijela javne vlasti, ali i radi zaštite samog pravnog poretka, stoga je nužno razmotriti konkretan odnos žalitelja i tijela javne vlasti kako bi se utvrdilo postojanje zloupotrebe prava na pristup informacijama.
Ukoliko u konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.
Slijedom navedenog, u žalbenom je postupku, uvidom u upisnik o ostvarivanju prava na pristup informacijama Hrvatskih šuma za 2016. godinu, utvrđeno kako je žalitelj samo 6 puta postavio Hrvatskim šumama zahtjev za pristup informacijama, odnosno svih 6 zahtjeva se odnose na konkretan upravni postupak, te su svi odbijeni zbog zloupotrebe prava na pristup informacijama.
Što se sadržaja samih zahtjeva tiče, može se utvrditi kako žalitelj traži informacije koje su u nadležnosti Hrvatskih šuma, kako žalitelj pokazuje velik interes za navedenim informacijama tražeći konkretne, specificirane, podatke.
U tom smislu ne možemo utvrditi žaliteljevu malicioznost prilikom podnošenja zahtjeva, niti njegovu namjeru da šikanira tijelo javne vlasti. Njegovi zahtjevi ujedno nisu zlonamjerno intonirani, ne sadrže pejorativan diskurs, niti ikakve insinuacije glede rada i djelovanja tijela javne vlasti. Gledano sa pozicije podnositelja zahtjeva u obraćanju prema tijelu javne vlasti, predmetni zahtjevi su u skladu sa načelom međusobnog poštovanja i suradnje, propisanog člankom 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama.
Razmatrajući sadržaj žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama, u žalbenom je postupku utvrđeno kako se ne može konstatirati njihova voluminoznost, te kako predmetni zahtjevi ne predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti na način da bi rješavanje žaliteljevih zahtjeva ugrozilo redovito obavljanje djelatnosti Hrvatskih šuma.
Potrebno je naglasiti kako tijelo javne vlasti nema obvezu izraditi novu informaciju, odnosno nema obvezu popunjavati tablice niti raditi izračune ili analize, već je dužno korisnicima prava na pristup informacijama omogućiti pristup već postojećim informacijama, odnosno informacijama koje su u posjedu tijela javne vlasti. U tom smislu se primjenjuje odredba članka 18. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja propisuje da se ne smatra zahtjevom za pristup informacijama traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih uz ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao ni stvaranje nove informacije. Međutim, napominjemo da tijelo javne vlasti, iako nije dužno ispunjavati tablicu koju sadrži žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, može podnositelju zahtjeva omogućiti pristup onoj dokumentaciji iz koje proizlaze podaci koje je zatražio zahtjevom za pristup informacijama, odnosno dati mu presliku više postojećih informacija, odnosno dokumenata, koje žalitelj dalje može samostalno obrađivati da bi došao do traženih informacija.
Ako se informacija mora tražiti izvan sjedišta tijela javne vlasti, člankom 22. stavkom 1. točkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da se rokovi za ostvarivanje prava na pristup informaciji mogu produžiti za 15 dana, računajući od dana kad je tijelo javne vlasti trebalo odlučiti o zahtjevu za pristup informaciji. Stavkom 2. navedenog zakonskog članka je propisano da će tijelo javne vlasti o produženju rokova bez odgode, a najkasnije u roku od osam dana od dana zaprimanja urednog zahtjeva, obavijestiti podnositelja zahtjeva i navesti razloge zbog kojih je taj rok produžen.
Tijelo javne vlasti treba imati na umu i odredbu članka 19. Zakona o pravu na pristup informacijama prema kojemu tijela javne vlasti imaju pravo na naknadu stvarnih materijalnih troškova nastalih pružanjem informacije te dostavom informacije, a sukladno Kriterijima za određivanje visine naknade stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14. i 15/14.) koje je donijela Povjerenica za informiranje.
Prilikom utvrđivanja bića djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, Povjerenica za informiranje nije utvrdila žaliteljevu subjektivnu namjeru zloupotrebe prava, niti je utvrdila objektivno opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari, te činjenice da tijelo javne vlasti nije dostavilo Povjerenici za informiranje zatražene informacije, dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Hrvatske šume su stoga u ponovnom postupku dužne utvrditi činjenično stanje na način da zatražene informacije potraže kod svojih ustrojstvenih jedinica, te su pritom dužne prikazati utvrđeno činjenično stanje u spisu predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.