KLASA: UP/II-008-07/16-01/85

URBROJ: 401-01/04-16-04

Zagreb, 14. listopada 2016.

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15), povodom žalbe ……… iz udruge GONG iz Zagreba, ………, izjavljene protiv odgovora Ministarstva vanjskih i europskih poslova KLASA: 008-02/16-11/3, URBROJ: 521-S-03-16-2 od 29. siječnja 2016. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se odgovor Ministarstva vanjskih i europskih poslova KLASA: 008-02/16-11/3, URBROJ: 521-S-03-16-2 od 29. siječnja 2016. godine.

2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim odgovorom koji ima značenje negativnog rješenja u pogledu točke 5. zahtjeva za ostvarivanje prava na pristup informacijama ……… iz udruge GONG iz Zagreba, Trg bana Josipa Jelačića 15 (u daljnjem tekstu: žalitelj) odbijen je zahtjev  žalitelja za dostavom informacije o pisanim prijedlozima, analizama, preporukama i stajalištima poslovnih udruženja predstavljaju onu vrstu informacija za koje tijelo javne vlasti može ograničiti pristup prema članku 15. stavku 4. točkama 1. i 2. odnosno radi se o informacijama u postupku izrade  unutra  jednog ili  među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akta ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova. Vezano za točke 1., 3. i 4. zahtjeva odnosno pitanja o broju održanih sastanaka, s kojim poslovnim udruženjima te imenima sudionika sastanaka žalitelju je odgovoreno da se navedeno ne može smatrati zahtjevom za pristup informacijama budući se radi o stvaranju nove informacije obzirom da te informacije Ministarstvo vanjskih i europskih poslova ne posjeduje kao podatak u obliku dokumenta, zapisa, dosjea ili registra. U odnosu na točku 2. zahtjeva u kojoj je tražena dostava pisanih bilješki i zapisnika žalitelju je odgovoreno da se radi o informacijama koje potpadaju pod odredbe članka 1. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama odnosno da se radi o informacijama na koje se ne primjenjuje Zakon o pravu na pristup informacijama budući da stajališta između ostalog sadrže klasificirane informacije koje nastaju ili se izmjenjuju u okviru suradnje s međunarodnim organizacijama ili drugim  državama.

Protiv navedenog  žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da je osporenim rješenjem odbijen zahtjev za pristup informaciji koji je podnio dana 14. siječnja 2016. godine, a koji je upućen tijelu javne vlasti putem portala Imamo pravo znati. Navodi da je  tijelo javne vlasti suprotno odredbama članka 23. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama odbilo njegov zahtjev pozivajući se na iznimke prava na pristup informacijama  definiranih člankom 1. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, ograničenja definirana člankom 15. stavkom 4.  točkama 1. i 2. te pozivanjem na članak 18. stavak 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer je navodno informaciju potrebno stvoriti. Nadalje  navodi da mu je odbijanjem zahtjeva uskraćeno zakonsko ostvarenje prava na pristup  informacijama te da rješenje osporava u cijelosti i izjavljuje žalbu zbog pogrešne primjene zakona. Također navodi da je tijelo javne vlasti odbilo dati pristup zapisnicima sastanaka i  drugih pisanih bilješki o sastancima čiji su ciljevi informirati predstavnike poslovnih udruženja o tijeku  pregovora o Transatlantskom trgovinskom sporazumu te prikupiti savjete u svrhu definiranja što boljih hrvatskih stajališta u Europskom vijeću. Ističe kako je tijelo javne vlasti odbilo zahtjev uz objašnjenje koje bi bilo valjano da je uistinu zatražen pristup  hrvatskim stajalištima o TTIP-u no to ovdje nije slučaj budući se radi o zapisnicima sastanaka ili drugim pisanim bilješkama između predstavnika Ministarstva vanjskih i europskih poslova i predstavnika poslovnih udruženja pa je očito da se ne radi o klasificiranim informacijama čiji su vlasnici međunarodne organizacije ili druge države, budući su to neklasificirane informacije  čiji je vlasnik  tijelo javne vlasti  Republike Hrvatske, niti se radi o  klasificiranim informacijama tijela javne vlasti koje nastaju ili se razmjenjuju u okviru suradnje s međunarodnim organizacijama ili drugim državama budući da se sastanci između predstavnika ministarstva Republike Hrvatske s predstavnicima hrvatskih poslovnih udruženja  ni u kom slučaju ne mogu smatrati suradnjom s međunarodnim  organizacijama, a zasigurno nisu ni druga država. Ističe kako je tijelo javne vlasti odbilo dati pristup  informacijama o pisanim prijedlozima, analizama, preporukama i stajalištima poslovnih udruženja koja su Ministarstvu vanjskih i europskih poslova dostavljena od strane poslovnih udruženja, a tiču se Transatlantskog trgovinskog sporazuma tumačeći da tražene informacije potpadaju pod ograničenje definirano člankom 15. stavkom 4. točkama 1. i 2. te je na taj način pogrešno primijenilo odredbe Zakona budući je odbilo dati pristup informacijama, a nije provelo test razmjernosti i javnog interesa. Također ističe kao se radi o informacijama koja su izradila poslovna udruženja dakle vaninstitucionalni dionici koja su potom dostavljena  tijelu javne vlasti pa se radi o informacijama koje se ni u kom slučaju ne mogu podvesti pod  odredbe članka 15. stavak 4. Zakona o pravu na pristup informacijama. Nadalje navodi da je tijelo javne vlasti u odnosu na dio zahtjeva u kojem se traži broj sastanaka, imena poslovnih udruženja zastupanih na sastancima, te imena i prezimena osoba prisutnih na sastancima  odgovorilo da je traženu informaciju potrebno kreirati. Žalitelj ističe kao se u svakom  ministarstvu vodi evidencija osoba koja ulaze  u zgradu ministarstva te svrha njihova posjeta, odnosno s kojim  državnim  dužnosnikom ili službenikom imaju sastanak. Dodatno tome  tijelo javne vlasti je pogrešno  odbilo dati pristup zapisnicima sastanaka  jer je neizostavni dio  svakog sastanka datum održavanja  i imena osoba prisutnih na sastanku, pa čak ako je i  Ministarstvo vanjskih i europskih poslova odlučilo nedozvoliti pristup zapisnicima kao cjelovitom dokumentu, trebalo je dostaviti sve zapisnike održanih sastanaka u kojima su zaštićene sve informacije osim onih traženih imena prisutnih osoba, imena poslovnih  udruženja  koja su zastupana na sastanku. Predlaže da se žalba uvaži.

 Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama  od 15. siječnja 2016. godine zatražio od Ministarstva vanjskih i europskih poslova da mu se temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama dostave informacije vezano za dio naprijed  citiranog odgovora koji je Ministarstvo vanjskih i europskih poslova dalo novinaru ……… na temu odnosa Ministarstva vanjskih i europskih poslova i privatnog sektora u procesu pregovora o TTIP-u: „S ciljem što boljeg formuliranja i definiranja hrvatskih stajališta, između ostalog se organiziraju i stručni sastanci s predstavnicima tijela državne uprave i  poslovnih udruženja u okviru kojih se također informira o tijeku pregovora“. Žalitelj u zahtjevu moli da mu se dostave sljedeće informacije: „1) Koliko je navedenih sastanaka održano? 2) Jesu li se za navedene sastanke izrađivali zapisnici ili bilo kakve druge pisane bilješke? Ukoliko jesu - molim Vas da mi navedene dokumente dostavite u elektroničkom formatu, 3) Koja su imena poslovnih udruženja koja spominjete u Vašem odgovoru?, 4) Koja su imena i prezimena osoba koja su predstavljala ta udruženja na navedenim sastancima?, 5) Jesu li predstavnici poslovnih udruženja ikada dostavljali pisane prijedloge, analize, preporuke ili stajališta o nekim pitanjima? I ako jesu - molim Vas da mi navedene dokumente dostavite u elektroničkom formatu.“ Nadalje je utvrđeno da je Ministarstvo vanjskih i europskih poslova dostavilo žalitelju odgovor KLASA: 008-02/16-11/3, URBROJ: 521-S-03-16-2 od 29. siječnja 2016. godine koji ima značenje negativnog rješenja u pogledu točke 5. zahtjeva koja točka je odbijena jer informacije o pisanim prijedlozima, analizama, preporukama i stajalištima poslovnih udruženja predstavljaju onu vrstu informacija za koje tijelo javne vlasti može ograničiti pristup prema članku 15. stavku 4. točkama 1. i 2. odnosno radi se o informacijama u postupku izrade unutra  jednog ili  među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akta ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova. Vezano za točke 1., 3. i 4. zahtjeva odnosno pitanja o broju održanih sastanaka, s kojim poslovnim udruženjima te imenima sudionika sastanaka Ministarstvo je žalitelju odgovorilo da se navedeno ne može smatrati zahtjevom za pristup informacijama budući se radi o stvaranju nove informacije obzirom da te informacije Ministarstvo vanjskih i europskih poslova ne posjeduje kao podatak u obliku dokumenta, zapisa, dosjea ili registra. U odnosu na točku 2. zahtjeva u kojoj je tražena dostava pisanih bilješki i zapisnika Ministarstvo je žalitelju odgovorilo da se radi o informacijama koje potpadaju pod odredbe članka 1. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama odnosno  da se radi o informacijama na koje se ne primjenjuje Zakon o pravu na pristup informacijama budući da stajališta između ostalog sadrže klasificirane informacije koje nastaju ili se izmjenjuju u okviru suradnje s međunarodnim organizacijama ili  drugim  državama.

Iz spisa predmeta razvidno je da se žalitelj i nakon donošenja rješenja Ministarstva vanjskih i europskih poslova KLASA: 008-02/16-11/3, URBROJ: 521-S-03-16-2 od 29. siječnja 2016. godine, ponovno obratio navedenom Ministarstvu 1. veljače 2016. godine sa zahtjevom za dopunom informacija  u kojem je tražio: „Jesu li se za navedene sastanke izrađivali zapisnici  ili  bilo kakve  druge pisane bilješke?, Ukoliko takvi  pisani dokumenti  o održanim sastancima postoje, da li oni sadrže imena i prezimena prisutnih osoba?“, te da mu je Ministarstvo odgovorilo da kod definiranja hrvatskih stajališta u pregovorima trgovinskih sporazuma koje EU sklapa s trećim zemljama predstavnici Ministarstva vanjskih i europskih poslova surađuju, između ostalog i s poslovima udruženjima i pojedinim zainteresiranim hrvatskim izvoznicima, a to su uglavnom Hrvatska gospodarska komora, Hrvatski izvoznici i Hrvatska udruga poslodavaca. Također je navelo da se radio  redovnom poslu, a suradnja se provodi telefonskim  kontaktima, kontaktima mailom ii održavanjem sastanaka, kao i da se sa sastanaka s poslovnim udruženjima ne izrađuju zapisnici.

U žalbenom postupku Ministarstvo vanjskih i europskih poslova uz žalbu dostavilo je i pojašnjenje vezano za zahtjev žalitelja u kojem se u bitnome navodi kako Ministarstvo vanjskih i europskih poslova u okviru radnih tijela Vijeća Europske unije i Europske komisije zastupa hrvatske interese u  pregovorima o TTIP-u, kao nadležno tijelo  prikuplja i koordinira stajališta po temama nadležnosti od drugih tijela državne uprave koji kontinuirano prate tijek pregovora u  dijelu svoje nadležnosti, a s ciljem što boljeg formuliranja i definiranja hrvatskih stajališta, između ostalog se organiziraju i stručni sastanci s predstavnicima tijela državne uprave i  poslovnih udruženja u okviru kojih se također informira o tijeku pregovora. Nadalje se navodi da su sastanci o kojima žalitelj traži informacije upravo sastanci koje je Ministarstvo vanjskih i europskih poslova kao nadležno tijelo za koordinaciju stajališta u okviru redovnog pola organiziralo s drugim tijelima državne uprave i poslovnim udruženjima kako bi što bolje formulirali i definirali hrvatska stajališta o TTIP-u. Također se navodi kako su nacionalna stajališta kao takva su klasificirane informacije čiji su vlasnici međunarodne organizacije ili druge države, te klasificirane informacije tijela javne vlasti koje nastaju ili se razmjenjuju u okviru suradnje s međunarodnim organizacijama ili drugim državama i da se isto odnosi na  pisane bilješke s gore spomenutih sastanaka budući da one sadržavaju i samo nacionalno stajalište te druge klasificirane informacije koje se izmjenjuju s drugim državama i koje kao takve ne podliježu odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama. Vezano za točku 5. zahtjeva navodi se kako odgovor na to pitanje predstavlja onu vrstu informacija koja nastaje u postupku izrade unutar  jednog ili  među više tijela  javne vlasti i ne predstavlja konačnu informaciju, a tu se upravo radi o prijedlozima, analizama i preporukama pri izradi nacionalnog stajališta kao konačne informacije. Također se navodi kako broj sastanaka, imena poslovnih udruženja kao i imena osoba iz poslovnih udruženja koja su predstavljala ta udruženja Ministarstvo vanjskih i europskih poslova ne posjeduje u obliku jedinstvenog dokumenta ili zapisa.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Odredbom članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija u postupku izrade unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade. Nadalje, odredbom članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija nastala u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.

Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno je prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Iz spisa predmeta proizlazi da Ministarstvo vanjskih i europskih poslova iako je odbilo zahtjev žalitelja u pogledu točke 5. njegova zahtjeva nije provelo test razmjernosti i javnog interesa odnosno nije utvrdilo da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u konkretnom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes.

Vezano za točke 1., 3. i 4. zahtjeva odnosno pitanja o broju održanih sastanaka, s kojim poslovnim udruženjima te imenima sudionika sastanaka žalitelju je odgovoreno da se navedeno ne može smatrati zahtjevom za pristup informacijama budući se radi o stvaranju nove informacije obzirom da te informacije Ministarstvo vanjskih i europskih poslova ne posjeduje kao podatak u obliku dokumenta, zapisa, dosjea ili registra.

Člankom 18. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da se ne smatra zahtjevom za pristup informacijama traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih uz ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao ni stvaranje nove informacije. S tim u vezi odredbom članka 23. stavka 1. točke 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijelo javne vlasti ne donosi rješenje o zahtjevu kad obavještava korisnika da se podnesak ne smatra zahtjevom u smislu članka 18. stavka 5. ovoga Zakona, pri čemu je dužno uputiti korisnika na način ostvarivanja njegova traženja.

Vezano za točku 2. zahtjeva u kojoj je tražena dostava pisanih bilješki i zapisnika žalitelju je odgovoreno da se radi o informacijama koje potpadaju pod odredbe članka 1. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama odnosno da se radi o informacijama na koje se ne primjenjuje Zakon o pravu na pristup informacijama budući da stajališta između ostalog sadrže klasificirane informacije koje nastaju ili se izmjenjuju u okviru suradnje s međunarodnim organizacijama ili drugim državama.

Člankom 1. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da se odredbe ovog Zakona ne primjenjuju na informacije koje predstavljaju klasificirane informacije čiji su vlasnici međunarodne organizacije ili druge države, te klasificirane informacije tijela javne vlasti koje nastaju ili se razmjenjuju u okviru suradnje s međunarodnim organizacijama ili drugim državama. S tim u vezi odredbom članka 23. stavka 1. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijelo javne vlasti ne donosi rješenje o zahtjevu kad obavještava korisnika da za informaciju postoji obveza zaštite odnosno čuvanja njezine tajnosti, sukladno članku 1. stavku 4. i 5. ovog Zakona.

Iz navedenih odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama razvidno je da se odgovor Ministarstva vanjskih i europskih poslova KLASA: 008-02/16-11/3, URBROJ: 521-S-03-16-2 od 29. siječnja 2016. godine u dijelu u kojem je odgovoreno vezano za točke 1., 2., 3. i 4. žaliteljeva zahtjeva ne može smatrati rješenjem jer je samim Zakonom o pravu na pristup informacijama propisano da tijelo javne vlasti u navedenim slučajevima ne donosi rješenje nego obavještava korisnika. Odgovor Ministarstva vanjskih i europskih poslova trebao vezano za točke 1., 2., 3. i 4. trebao je biti u obliku obavijesti iz članka 23. stavka 1. i 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, protiv koje bi žalitelj ima pravo pravne zaštite podnošenja prigovora čelniku tijela, imajući u vidu odredbu članka 156. Zakona o općem upravnom postupku kojom je propisano da osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice. U članku 122. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da se prigovor izjavljuje čelniku tijela, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da odredbe o obliku, sadržaju i predaji žalbe na odgovarajući način primjenjuju i na prigovor. U stavku 3. istoga članka Zakona je propisano da čelnik tijela odlučuje o prigovoru rješenjem u roku od osam dana od dana izjavljivanja prigovora. Stavkom 4. istog članka Zakona propisano je da se protiv rješenja prvostupanjskog tijela o prigovoru može izjaviti žalba, a protiv rješenja drugostupanjskog tijela može se pokrenuti upravni spor.

Za rješavanje žalbi koje su uložene protiv rješenja o prigovoru na obavijesti donesene sukladno članku 23. stavku 1. točkama 2., 3., 4. i 5., kao i na obavijest iz članka 23. stavka 1. točke 6., analognom primjenom članka 35. stavka 3. Zakona je nadležna Povjerenica za informiranje kao drugostupanjsko tijelo.

U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Međutim, prema ocjeni Povjerenice za informiranje u pogledu odlučivanja o točki 5, žaliteljeva zahtjeva nisu poštovana pravila postupka, te  činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima. Vezano za točke 1., 2., 3. i 4. žaliteljeva zahtjeva utvrđeno da je nisu poštovana pravila postupka jer je odlučeno o navedenim točkama zahtjeva bez da je žalitelju dana uputa o pravnom lijeku (pravo na prigovor).

Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku, poništeno prvostupanjsko rješenje te se predmet zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

U ponovnom postupku Ministarstvo vanjskih i europskih poslova kao prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, a osobito u slučaju odbijanja zahtjeva zbog ograničenja iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. , te stavaka  3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama provesti test razmjernosti i javnog interesa, a u slučaju davanja obavijesti iz članka 23. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama dati uputu o pravu na prigovor, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.