KLASA: UP/II-008-07/15-01/103
URBROJ: 401-01/04-16-12
Zagreb, 3. svibnja 2016.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.), postupajući po presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Poslovni broj: UsII-219/15-14 od 17. ožujka 2016. godine povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva zdravlja KLASA: UP/I-008-01/15-01/03, URBROJ: 534-12/1-15-1 od 20. siječnja 2015. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva zdravlja KLASA: UP/I-008-01/15-01/03, URBROJ: 534-12/1-15-1 od 20. siječnja 2015. godine.
2. Odobrava se ……… dostava imena osoba koje u sudjelovale u izradi Nacrta prijedloga Pravilnika o prikupljanju medicinske dokumentacije te utvrđivanja uvjeta i pretpostavki za promjenu spola i života u drugom rodnom identitetu.
3. Nalaže se Ministarstvu zdravlja da u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Ministarstva zdravlja odbijen je zahtjev ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) za dopunu informacije temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi članka 15. stavka 2. točke 4. i članka 16. stavka 1. i 2. Zakona o pravu na pristup informacijama jer je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da rješenje pobija u cijelosti zbog nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, bitnih povreda postupka i pogrešne primjene materijalnog prava. Nadalje navodi da je rješenjem Ministarstva zdravlja odbijen njegov zahtjev od 23. prosinca 2013. godine za pristup sastavu radne skupine i to imenima osoba koje su sudjelovale u izradi Nacrta prijedloga pravilnika o prikupljanju medicinske dokumentacije te utvrđivanja uvjeta i pretpostavki za promjenu spola i života u drugom rodnom identitetu, a riječ je o informaciji kojom Ministarstvo zdravlja raspolaže i koja je u posjedu Ministarstva. Žalitelj ističe kako je Ministarstvo zdravlja uzelo kao konzultante predstavnike udruga: Trans aid Hrvatska, Lezbijska grupa Kontra, Iskorak, Zagreb pride i Ženska soba, no prema Registru udruga Republike Hrvatske, udruga pod nazivom „Trans aid Hrvatska“ uopće ne postoji, a udruga Ženska soba bavi se pravima žena te joj transrodne osobe nisu u registriranom spektru, u bitnom ni jedna od tih udruga nije registrirana za zastupanje prava transrodnih osoba. Nadalje ističe kako je Ministarstvo zdravlja neizbalansirano sastavilo ad hoc radnu skupinu jer nije uzelo u obzir predstavnike građanskog društva, zastupnike javnog morala, zaštite prava drugih osoba koje ugrožava tzv. „promjena spola“ na zahtjev, predstavnike tradicionalnih etičkih shvaćanja, predstavnike katedri etike, citologije kao mjerodavne za utvrđenje spola, neurologije i zagovornike naravnog zakona te u ovoj osjetljivoj svjetonazorskoj temi nije ostvarilo nikakav društveni dijalog. Iz navoda Ministarstva zdravlja danih u obrazloženju pobijanog rješenja kako se temeljem njihovog upita o suglasnosti za objavu članova radne skupine dio članova, a jedna predstavnica udruge izrijekom, izjasnio da nisu suglasni s objavom svojih imena, žalitelj izvodi zaključak da se ipak neutvrđeni dio članova radne skupine suglasio s objavom svojih imena, te da iz obrazloženja rješenja nije utvrđeno zašto nisu objavljena barem imena tih osoba i ukupan broj članova radne skupine i njezin koordinator ili voditelj, pa je uskrata tih podataka suprotna načelu razmjernosti i ničim nije obrazložena. Nadalje navodi da je u rješenju pogrešno utvrđeno činjenično stanje tvrdnjom da su golo ime i prezime neke osobe njezini osobni podaci, budući da ime i prezime nisu osobni podaci pa se tako u stručnoj literaturi, knjizi „Zaštita osobnih podataka u RH“ koju je objavila Agencija za zaštitu osobnih podataka, Zagreb 2012. na stranici 6. navodi da su osobni podaci primjerice: adresa fizičke osobe, broj telefona, e-mail adresa, osobna fotografija, osobni broj/OIB, biometrijski podaci (otisak prsta, snimka šarenice oka) podaci o obrazovanju i stručnoj spremi, podaci o plaći, kreditnom zaduženju, računima u banci. Zaključuje kako je nedvojbeno da na tom popisu nisu kao osobni podaci navedeni ime i prezime. Ističe kako je Ministarstvo zdravlja u pobijanom rješenju navelo da je provelo test razmjernosti, međutim o tome ga nije obavijestilo sukladno članku 22. Zakona o pravu na pristup informacijama niti mu je dostavilo ispravu o testu te je na taj način prekršeno i načelo sudjelovanja stranke u postupku. Nadalje ističe kako prema priznanju Ministarstva zdravlja radna skupina za izradu Nacrta prijedloga pravilnika o prikupljanju medicinske dokumentacije te utvrđivanja uvjeta i pretpostavki za promjenu spola i života u drugom rodnom identitetu nije imenovana ministrovom odlukom sukladno članku 91., a ni 95. Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva zdravlja. Također ističe da je rad tijela državne uprave u povjerenim im poslovima državne uprave javan, da je sastavljanje propisa društveno odgovoran i koristan posao i nije ga moguće niti dopustivo obavljati iza anonimnosti, pa se pita kako je posao sastavljanja nacrta pravilnika javan ako Ministarstvo taji sastav radne skupine koja ga je sastavila i koji je „prošao javnu raspravu“. Žalitelj navodi da je Vlada Uredbom o provedbi postupaka procjene učinaka propisa već odredila da treba popisivati i objavljivati sudionike izrade propisa radi procjene učinaka propisa, a i da je ustaljeno pravno shvaćanje Povjerenice za informiranje, izraženo u rješenjima KLASA: UP/II-008-07/14-01/63, URBROJ: 401-01/05-14-04 od 17. srpnja 2014., KLASA: UP/II-008-07/14-01/70, URBROJ: 401-01/05-14-04 od 18. srpnja 2014. i KLASA: UP/II-008-07/14-01/83, URBROJ: 401-01/05-14-04 od 18. srpnja 2014., kako bi omogućavanje uvida u stručna mišljena unaprijedilo savjesnost, ispravnost postupanja i odgovornost svih uključenih, koje ako vrijedi za stručna mišljenja, a vrijedi jer su sva ta rješenja pravomoćna, potvrdio ih je Visoki upravni sud Republike Hrvatske, transparentnost tim više morala postojati za popis osoba kojim se povjerava sastavljanje propisa. Zaključuje da je Ministarstvo zdravlja posve neosnovano i bez ikakve pravne osnove pitalo članove radne skupine za suglasnost. Predlaže da se žalba uvaži.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 23. prosinca 2013. godine zatražio od Ministarstva zdravlja tri informacije, od kojih su dvije riješene, a za treću informaciju: odluku Ministarstva zdravlja o imenovanju radne skupine za izradu novoga pravilnika o promjeni posla mu je dopisom Ministarstva zdravlja KLASA: 053-02/13-0171395, URBROJ: 534-02-2/3-14-8 od 22. siječnja 2014. godine odgovoreno kako članovi radne skupine nisu imenovani posebnom odlukom Ministra, već su pozvani zainteresirani stručnjaci koji se bave navedenim područjem, predstavnice Pravobraniteljice za ravnopravnost spolova i Pravobraniteljice za djecu, te predstavnici/e udruga koje zastupaju interese transrodnih osoba, a koje su iskazale interes za rješavanje predmetne tematike i prethodno Ministarstvu dostavile svoje prijedloge da se uključe i doprinesu izradi stručne podloge za donošenje Pravilnika. Nadalje je utvrđeno da je žalitelj zahtjevom za dopunu informacija od 31. siječnja 2014. godine zatražio od Ministarstva zdravlja sastav (popis članova) Radne skupine za izradu stručne podloge za Pravilnik o prikupljanju medicinske dokumentacije te utvrđivanju uvjeta i pretpostavki za promjenu spola i života u drugom rodnom identitetu, navodeći da mu mogu proslijediti akte kojim je netko u Ministarstvu odredio koje se institucije i pojedinci pozivaju u Radnu skupinu, što im se daje u zadaću i do kada, ugovore koje je Ministarstvo s njima sklopilo, informacije o honoraru kojeg su stručnjaci dobili za rad. Također je utvrđeno da je Ministarstvo zdravlja dopisom KLASA: 053-02/13-01/1395, URBROJ: 534-02-2/3-14-21 od 17. veljače 2014. godine odgovorilo žalitelju kako je Ministarstvo prihvatilo prijedloge zainteresiranih stručnjaka koji imaju iskustvo u radu na navedenom području, prijedloge predstavnika/predstavnica udruga koje zastupaju interese transrodnih osoba, predstavnica Pravobraniteljice za ravnopravnost spolova i Pravobraniteljice za djecu za sudjelovanje u interdisciplinarnom donošenju stručne podloge Pravilnika, kao i da članovi radne skupine nisu imenovani posebnom odlukom ministra i da za svoj rad ne primaju honorara već rade volonterski, te da stoga nije bilo potrebe za donošenje Poslovnika radne skupine niti sklapanjem ugovora za navedene aktivnosti. Iz spisa predmeta razvidno je da je žalitelj zahtjevom za dopunu od 21. veljače 2014. godine ponovno zatražio nadopunu tražeći popis članova radne skupine na što ga je Ministarstvo zdravlja dopisom KLASA: 053-02/13-01/1395, URBROJ: 534-02-2/3-14-27 od 12. ožujka 2014. godine obavijestilo da će za objavu imena članova zatražiti prethodnu suglasnost članova. Nadalje je razvidno da je dana 7. rujna 2014. godine žalitelj ponovio svoj zahtjev za dopunom. Također je razvidno da Ministarstvo zdravlja rješenjem KLASA: UP/I-008-01/15-01/03, URBROJ: 534-12/1-15-1 od 20. siječnja 2015. godine odbilo zahtjev za dopunom žalitelja jer je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
Iz Zapisnika sa sastanka Radne skupine za provođenje testa razmjernosti i javnog interesa Ministarstva zdravlja održanog 13. siječnja 2015. godine proizlazi da je Ministarstvo zdravlja provelo test razmjernosti i javnog interesa i zauzelo stav kako je nužno zaštititi osobne podatke članova radne skupine u cilju zaštite njihove privatnosti te možebitno i osobne sigurnosti.
Rješenjem Povjerenice za informiranje KLASA: UP/II-008-07/15-01/103, URBROJ: 401-01/04-15-04 od 30. studenog 2015. godine poništeno je rješenje Ministarstva zdravlja KLASA: UP/I-008-01/15-01/03, URBROJ: 534-12/1-15-1 od 20. siječnja 2015. godine i žalitelju u točki 2. izreke rješenja odobrena dostava imena osoba koje su sudjelovale u izradi Nacrta prijedloga Pravilnika o prikupljanju medicinske dokumentacije te utvrđivanja uvjeta i pretpostavki za promjenu spola i života u drugom rodnom identitetu i to imena stručnjaka koji su sudjelovali u izradi Nacrta, predstavnice Pravobraniteljice za ravnopravnost spolova i predstavnica Pravobraniteljice za djecu, osoba iz Ministarstva zdravlja koje su sudjelovale u nomotehničkoj obradi i administrativnoj podršci. Navedenim rješenjem Povjerenice za informiranje u točki 3. izreke rješenja odbijena je žalba žalitelja u dijelu koji se odnosi na dostavu imena članova civilnih udruga koje su sudjelovale u izradi Nacrta prijedloga Pravilnika o prikupljanju medicinske dokumentacije te utvrđivanja uvjeta i pretpostavki za promjenu spola i života u drugom rodnom identitetu, kao neosnovana.
Ministarstvo zdravlja je protiv navedenog rješenja Povjerenice za informiranje pokrenulo upravni spor, a u kojem sporu je kao zainteresirana osoba sudjelovalo i žalitelj.
Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Poslovni broj: UsII-219/15-14 od 17. ožujka 2016. godine (u daljnjem tekstu: presuda), tužbeni zahtjev Ministarstva zdravlja je usvojen i poništeno je rješenje Povjerenice za informiranje KLASA: UP/II-008-07/15-01/103, URBROJ: 401-01/04-15-04 od 30. studenog 2015. godine.
U obrazloženju presude Visoki upravni sud Republike Hrvatske u bitnome navodi da je pravilno stajalište tužitelja da se objavom imena državnih službenika zaposlenih u Ministarstvu zdravlja, koji su u Radnoj skupini pružali nomtehničku i administrativnu podršku ti službenici stavljaju u neravnopravan položaj u odnosu na dio Radne skupine čija se imena i prezimena nastoji zaštititi, te da je stoga Sud odlučio poništiti osporavano rješenje i ostaviti tuženici da odluči o žalbi korisnika prava na pristup informacijama i još jednom ispita pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa u odnosu na objavu imena i prezimena članova Radne skupine.
Rješavajući ponovno o žalbi žalitelja, a pridržavajući se stajališta Visokog upravnog suda Republike Hrvatske izraženog u presudi, utvrđeno je da je žalba osnovana.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2. i 3., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
Člankom 2. stavkom 1. točkom 1. Zakona o zaštiti osobnih podataka („Narodne novine“, broj 106/12. - pročišćeni tekst) propisano je da je osobni podatak svaka informacija koja se odnosi na identificiranu fizičku osobu ili fizičku osobu koja se može identificirati (ispitanik); osoba koja se može identificirati je osoba čiji se identitet može utvrditi izravno ili neizravno, posebno na osnovi identifikacijskog broja ili jednog ili više obilježja specifičnih za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet.
Člankom 7. stavkom 1. podstavkom 1. do 8. istog Zakona propisani su pravni temelji prikupljanja i obrade osobnih podataka.
Člankom 11. stavkom 3. Zakona o zaštiti osobnih propisano je da je zabranjeno davanje osobnih podataka na korištenje drugim primateljima za čiju obradu, odnosno korištenje nisu ovlašteni prema odredbama članka 7. i članka 8. stavka 2. ovoga Zakona te ako je svrha za koju se osobni podaci traže na korištenje suprotna odredbi članka 6. stavka 2. i 3. ovoga Zakona.
Akcijski planom Partnerstva za otvorenu vlast u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2014. do 2016. godine kao jedna od aktivnosti u mjeri 11. Unaprjeđenje savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata predviđena je aktivnost objavljivanja sastava radnih skupina i povjerenstava za izradu zakona, drugih propisa i akta na Središnjem državnom portalu za koju aktivnost je zadužena Vlada Republike Hrvatske. Nadalje, Kodeksom savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata („Narodne novine“, broj 140/09) propisano je u glavi VI. da u postupku izrade nacrta, stručnjaci kao predstavnici zainteresirane javnosti, mogu biti imenovani za članove stručnih radnih skupina sukladno važećim propisima ili na temelju javnog poziva, nastojeći osigurati zastupljenost interesnih skupina te fizičkih i pravnih osoba na koje neposredno može utjecati zakona ili drugi propis koji se donosi odnosno koje će biti uključene u njegovu provedbu. Također je propisano da prilikom imenovanja članova stručnih radnih skupina iz reda predstavnika zainteresirane javnosti treba voditi računa o kriterijima stručnosti, prethodnom javnom doprinosu predmetnoj problematici i drugim kvalifikacijama relevantnim za pitanja koja se uređuju zakonom ili drugim propisom ili utvrđuju aktom tijela državne uprave. Isto tako u Obrascu izvješća o provedenom savjetovanju sa zainteresiranom javnošću objavljuje se podatak o sudjelovanju radnih skupina ili povjerenstava za izradu zakona ili drugih propisa. Sukladno navedenom očito je da postoji pravni temelj za objavu članova radnih skupina.
Ispitujući pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa u ponovnom postupku utvrđeno je da je objava članova radnih skupina u duhu odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama koji se temelji na načelima javnosti i otvorenosti rada tijela javne vlasti, kao i na dijalogu građana s javnim i državnim institucijama odnosno tijelima javne vlasti. Onemogućavanjem popisa članova radnih skupina narušavaju se navedena načela Zakona o pravu na pristup informacijama i zatvara se za javnost određeni segment rada tijela javne vlasti. Naime, postupak donošenja zakona, drugih propisa i akata treba biti transparentan u svim svojim dijelovima što je više moguće, a kako bi se u postupak donošenja odluka uključila javnost predviđeno je savjetovanje sa zainteresiranom javnošću. Iz gore citiranog Akcijskog plana Partnerstva za otvorenu vlast u Republici Hrvatskoj razvidno je da je objava članova radnih skupina jedna od aktivnosti u mjeri koja nosi naziv Unaprjeđenje savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata te da je za istu zadužena Vlada Republike Hrvatske. Glavna svrha savjetovanja i uključivanja svih sudionika prema javno objavljenim Smjernicama za primjenu Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata, čiji je izdavač Ured za udruge Vlade Republike Hrvatske, jest prikupljanje informacija o njihovim interesima, stavovima, prijedlozima i interesima vezanim uz određenu javnu politiku, kako bi se podigla razina razumijevanja i prihvaćanja ciljeva politike, ali i radi uočavanja neuočenih slabosti i negativnih učinaka javne politike koje treba na vrijeme otkloniti (Smjernice za primjenu Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata javno su dostupne na linku https://savjetovanja.gov.hr/UserDocsImages/dokumenti/kopija/Savjetovanja/Smjernice_PDF.pdf ). Dakle, očito je da postoji tendencija da se u postupak donošenja odluka uključi javnost i to na jedan kvalitetan i konstruktivan način. Aktivna uloga građana od samog početka postupka donošenja odluka dovodi do toga da se donose odluke koje zadovoljavaju želje i potrebe građana. Sudionici radne skupine trebali bi svojim znanjem, iskustvom, stručnošću, a u ime skupina i interesa koje zastupaju, pridonijeti donošenju odluka koje zadovoljavaju potrebe građana. Stoga je očito da postoji javni interes da se zna tko su članovi radnih skupina i taj interes prevladava na interesom pojedinog člana radne skupine da se zaštiti njegovo ime i prezime.
Kako iz presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske proizlazi da svi članovi Radne skupine trebaju biti u jednakom položaju odnosno ravnopravni, a postoji javni interes da se zna tko su članovi Radne skupine, u ponovnom postupku je utvrđeno da članovi civilnih udruga koji su sudjelovali u izradi Nacrta prijedloga Pravilnika o prikupljanju medicinske dokumentacije te utvrđivanja uvjeta i pretpostavki za promjenu spola i života u drugom rodnom identitetu, ne mogu biti stavljeni u povoljniji položaj u odnosu na druge članove Radne skupine, pa tako i u odnosu na državne službenike zaposlene u Ministarstvu zdravlja, koji su u Radnoj skupini pružali nomtehničku i administrativnu podršku. Stoga unatoč tome što dio članova Radne skupine nije suglasan da se objave njihova imena i unatoč izričitom protivljenju objave imena od strane jedne predstavnice civilne udruge, utvrđeno je da se žalitelju trebaju omogućiti imena i prezimena svih članova Radne skupine.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.