KLASA: UP/II-008-07/15-01/257
URBROJ: 401-01/05-15-01
Zagreb, 18. 12. 2015.
Povjerenik za informiranje, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.) povodom žalbe ………, Institut za poljoprivredu i turizam, Poreč, K. Huguesa 8, izjavljene protiv odgovora Hrvatske turističke zajednice, ur.br. 253/15 od 29. siječnja 2015. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se odgovor Hrvatske turističke zajednice, ur.br. 253/15 od 29. siječnja 2015. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim odgovorom Hrvatska turistička zajednica (u daljnjem tekstu: HTZ) uskratila je pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj), koji je zahtjevom za pristup informacijama od 16. siječnja 2015. godine zatražio dostavu cjelovitog dokumenta „Strateški marketinški plan hrvatskog turizma za razdoblje 2014.-2020. godine“, budući da je na mrežnim stranicama HTZ-a objavljen samo sažetak odnosno prezentacija istog dokumenta. HTZ je žalitelju uskratio pristup zatraženoj informaciji iz razloga jer ona predstavlja poslovnu tajnu.
Žalitelj je protiv pobijanog odgovora pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj navodi kako izjavljuje žalbu zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i zbog pogrešne primjene zakona. Žalitelj smatra kako je tijelo javne vlasti nepotpuno utvrdilo činjenično stanje iz razloga što traženi dokument naslovljen „Strateški marketinški plan hrvatskog turizma za razdoblje 2014.-2020.“ po svojim obilježjima predstavlja dugoročni strateški dokument HTZ-a, koje je tijelo javne vlasti dužno učiniti javno dostupnim sukladno članku 10. stavku 4. Zakona o pravu na pristup informacijama koji utvrđuje kako su tijela javne vlasti dužna objaviti „godišnje planove, programe, strategije, upute, izvještaje o radu, financijska izvješća i druge odgovarajuće dokumente koji se odnose na područje rada tijela javne vlasti.“ Nadalje, Sabor HTZ-a je na svojoj sjednici održanoj dana 15. prosinca 2014. usvojio predmetni Strateški marketinški plan, te je na taj način ispunjen uvjet iz članka 10. stavka 8. Zakona o pravu na pristup informacijama, koji utvrđuje kako su tijela javne vlasti dužna objaviti „zapisnike i zaključke sa službenih sjednica tijela javne vlasti i službene dokumente usvojene na tim sjednicama.“ Žalitelj smatra da je tijelo javne vlasti na tako utvrđeno činjenično stanje pogrešno primijenilo Zakon o pravu na pristup informacijama jer se pozvalo na poslovnu tajnu kao razlog koji ograničava pravo na pristup informacijama, dakle poziva se na ograničenje temeljem članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, a pritom tijelo javne vlasti nije provelo test razmjernosti i javnog interesa koji je bilo dužno provesti. Žalitelj nadalje navodi kako HTZ nije naveo sukladno kojem zakonu je traženi dokument klasificiran poslovnom tajnom, niti je naveo koje je tijelo proglasilo traženi dokument poslovnom tajnom, kojom odlukom i po kojoj pravnoj osnovi. Žalitelj smatra kako je nemoguće očekivati da gospodarski turistički subjekti usklade svoje poslovne odluke i napore s ciljevima i mjerama zacrtanim u predmetnom Strateškom marketinškom planu, ako im je istovremeno onemogućen uvid u cjeloviti tekst istog tog dokumenta. Žalitelj ističe kako je izrada traženog dokumenta financirana sredstvima tijela javne vlasti HTZ-a, te je koštala 4,55 milijuna kuna s PDV-om, stoga se i s financijskog interesa gledano postavlja opravdan interes zainteresirane stručne i znanstvene javnosti u RH za uvidom u cjeloviti sadržaj tako obimnog, sadržajno i financijski značajnog dokumenta, koji determinira budući razvoj hrvatskog turizma. Žalitelj posebno naglašava pitanje svojega interesa da ostvari uvid u traženi dokument, s obzirom da kao znanstvenik zaposlen na javnom znanstvenom institutu koji se bavi pitanjima turističkog razvoja, marketinga i menadžmenta, smatra da ima opravdano pravo dobivanja predmetnog dokumenta u svrhu znanstvene i stručne analize istoga. Žalitelj ističe kako je HTZ naveden na ažuriranom popisu tijela javne vlasti RH od dana 10. siječnja 2015. godine objavljenom na mrežnim stranicama Povjerenika za informiranje, te da je HTZ nedvojbeno obveznik primjene Zakona o pravu na pristup informacijama. Žalitelj stoga traži od Povjerenika za informiranje provođenje testa razmjernosti i javnog interesa, te predlaže Povjereniku za informiranje da uvaži njegovu žalbu, poništi rješenje tijela javne vlasti (odgovor HTZ-a od 29. siječnja 2015. godine) i omogući mu pristup traženoj informaciji.
Povjerenik za informiranje je dopisom, KLASA: 008-04/15-01/65, URBROJ: 401-01/21-15-02 od 6. ožujka 2015. godine, zatražio od HTZ-a da dostavi sve dokumente iz spisa zajedno sa zatraženom informacijom na rješavanje, ukoliko sami ne riješe žalbu u smislu članka 113. Zakona o općem upravnom postupku.
Povjerenik za informiranje je dana 30. ožujka 2015. godine zaprimio dopis HTZ-a, ur.br: 253-1/OPK-DP/15 od 26. ožujka 2015. godine, u kojem HTZ izražava sumnju da predstavlja tijelo javne vlasti u smislu članka 5. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama. HTZ u bitnom navodi kako bez obzira na mišljenje Povjerenika za informiranje, KLASA: 008-08/14-01/84, URBROJ. 401-01/05-14-02 od 11. ožujka 2014. godine, i dalje smatra da HTZ-u nisu dodijeljene nikakve javne ovlasti, dakle HTZ ne predstavlja pravnu osobu s javnim ovlastima, odnosno tijelo javne vlasti. HTZ se posebno osvrće na dio spomenutog mišljenja Povjerenika za informiranje u kojem stoji da se „HTZ smatra pravnom osobom s javnim ovlastima, što proizlazi iz odredbi Zakona o turističkim zajednicama i promicanju hrvatskog turizma („Narodne novine“, broj 152/08.) i Zakona o članarinama u turističkim zajednicama („Narodne novine“, broj 152/08. i 88/10.), koje ovlašćuju HTZ da u obavljanju poslova od javnog interesa odnosno poslova u cilju promicanja i unapređenja turizma Republike Hrvatske kroz sustav turističkih zajednica, ima pravo prisilno naplatiti turističku članarinu putem Porezne uprave. Bez obzira što HTZ sama ne naplaćuju članarinu već za nju to čini Porezna uprava, sama činjenica postojanja zakonom uređenog sustava obavezne naplate članarine, kojom se financira promicanje i unapređenje turizma Republike Hrvatske, predstavlja zakonom prenesenu javnu ovlast.“
HTZ tako smatra da je nejasno i nedovoljno obrazloženo u kojoj mjeri sama činjenica postojanja zakonom uređenog sustava obvezne naplate članarina predstavlja javnu ovlast, a da pritom HTZ-u niti bilo kojoj drugoj turističkoj zajednici nisu dane mogućnosti da same postupaju i rješavaju u tim pitanjima, s obzirom da Porezna uprava evidentira, obračunava i naplaćuje turističke članarine. HTZ između ostalog smatra kako članak 54. Zakona o turističkim zajednicama i promicanju hrvatskog turizma kojim su definirani zadaci HTZ-a, ne navodi eksplicitno postojanje javnih ovlasti, a na koji članak se u svom mišljenju poziva Povjerenik za informiranje. HTZ još navodi kako je dana 20. veljače 2014. godine uputio Ministarstvu uprave dopis, kojim se posebno zatražilo mišljenje u vezi kategorije javnopravnih tijela ovlaštenih za postupanje po Zakonu o općem upravnom postupku kojoj bi pripadao HTZ, kao i na odredbe i postupke koji se odnose na dodjeljivanje klasa i urudžbenog broja, vođenja upisnika upravnih predmeta te korištenja pečata s grbom Republike Hrvatske, koji turističke zajednice ne posjeduju i nisu nikada koristile, niti bile ovlaštene za njegovo korištenje. HTZ navodi kako je Ministarstvo uprave na predmetni upit u svom mišljenju između ostalog navelo kako je posebnim zakonom kojim se pojedinoj pravnoj osobi povjerava obavljanje poslova državne uprave, potrebno jasno utvrditi poslove koji se povjeravaju, odnosno poslove koje ta pravna osoba obavlja s javnim ovlastima. Uzimajući u obzir navedeno, HTZ je u listopadu 2014. godine od strane nadležnog Ministarstva turizma zatražio mišljenje posjeduje li, i temeljem točno kojeg propisa i odredbe, HTZ javne ovlasti. Budući da je Ministarstvo turizma izdalo mišljenje kako HTZ nema javne ovlasti temeljem zakona, HTZ se ne smatra tijelom javne vlasti na način na koji to regulira Zakon o pravu na pristup informacijama. HTZ još navodi kako je mišljenje Povjerenika za informiranje, temeljem kojeg je HTZ uvršten u popis tijela javne vlasti, zauzeto pozivajući se na presudu Upravnog suda u Rijeci (posl. broj: UsI-901/12-189 od 28. svibnja 2013. godine, koja se neposredno ne odnosi na HTZ niti na primjenu trenutno važećeg Zakona o pravu na pristup informacijama. HTZ navodi kako je predmetna presuda donesena prema prethodno važećem Zakonu o pravu na pristup informacijama, u postupku protiv Turističke zajednice Grada Crikvenice, a pri odlučivanju nisu uzete u obzir okolnosti koje su navedene u ovom dopisu niti je u postupku kao stranka sudjelovao HTZ. Osim navedenog, HTZ ukazuje kako je u predmetnoj presudi iskazano kako sud navodi da određene okolnosti „ukazuju“ kako bi se u slučaju Turističke zajednice Grada Crikvenice radilo o pravnoj osobi s javnim ovlastima, no sud samu izreku presude temelji na drugim, dokazanim okolnostima, dok ovu okolnost spominje dodatno, bez navođenja ijednog dokaza ili mišljenja koje je pri tome uzeo u obzir. Uzevši sve navedeno u obzir, HTZ navodi kako smatra da ne predstavlja pravnu osobu s javnim ovlastima. HTZ stoga obavještava Povjerenika za informiranje kako ne može postupiti po žaliteljevom zahtjevu, te s obzirom da se ne smatra tijelom javne vlasti u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama moli Povjerenika za informiranje da ga ukloni s popisa tijela javne vlasti. Dana 22. svibnja 2015. godine Povjerenik za informiranje je zaprimio dopis HTZ-a, ur.br: 253-1/05K-DP/15 od 20. svibnja 2015. godine, uz koji je priložena presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usž-98/15-2 od 15. ožujka 2015. godine u kojoj se u bitnom navodi kako HTZ nije javnopravno tijelo iz članka 2. stavka 2. Zakona o sustavu državne uprave („Narodne novine“, broj 150/11. i 12/13.) na koju bila prenesena bilo koja ovlast iz članka 1. istog Zakona. Sukladno navedenom i okolnostima navedenim u prijašnjem dopisu, HTZ ostaje pri svome zahtjevu da se HTZ do eventualnog donošenja drugačijeg zakonodavnog okvira ukloni s liste tijela javne vlasti, jer iz svega navedenog proizlazi kako se radi o pravnoj osobi s javnim ovlastima, a time niti tijelu javne vlasti u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama.
Žalba je osnovana.
Člankom 1. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da se navedenim Zakonom uređuje pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija koje posjeduju tijela javne vlasti.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 2. navedenog Zakona propisano je da su „tijela javne vlasti“, u smislu ovog Zakona, tijela državne uprave, druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima i druge osobe na koje su prenesene javne ovlasti, pravne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave, pravne osobe i druge osobe koje obavljaju javnu službu, pravne osobe koje se u cijelosti financiraju iz državnog proračuna ili iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao i trgovačka društva u kojima Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne samouprave imaju zasebno ili zajedno većinsko vlasništvo.
Uzevši u obzir navedenu definiciju tijela javne vlasti, važno je naglasiti kako je HTZ osnovana Zakonom o turističkim zajednicama i promicanju hrvatskog turizma („Narodne novine“, broj 27/91.), što je čini pravnom osobom čiji je osnivač Republika Hrvatska, odnosno tijelom javne vlasti u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama.
Povjerenik za informiranje ujedno i dalje ostaje pri tvrdnji da turističke zajednice, pa tako i HTZ predstavljaju pravnu osobu s javnim ovlastima, uzimajući u obzir spomenutu presudu Upravnog suda u Rijeci, odnosno uzimajući u obzir odredbe Zakona o turističkim zajednicama i promicanju hrvatskog turizma i Zakona o članarinama u turističkim zajednicama koje ovlašćuju turističke zajednice da u obavljanju poslova od javnog interesa odnosno poslova u cilju promicanja i unapređenja turizma Republike Hrvatske kroz sustav turističkih zajednica, imaju pravo prisilno naplatiti turističku članarinu putem Porezne uprave.
Potrebno je i spomenuti kako je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 85/15) koji je stupio na snagu 9. kolovoza 2015. godine, proširena definicija tijela javne vlasti, stoga je u trenutno važećoj definiciji tijela javne vlasti, koja je propisana člankom 5. stavkom 1. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 85/15, 25/13), propisano između ostalog kako su tijela javne vlasti pravne osobe koje se temeljem posebnog propisa financiraju pretežito ili u cijelosti iz državnog proračuna ili proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno iz javnih sredstava (nameta, davanja i sl.). Potrebno je ukazati da boravišna pristojba i članarina turističkih zajednica, koje su prihod turističkih zajednica, predstavljaju zakonima određen parafiskalni namet, koji se nalazi u registru neporeznih prihoda (http://www.mfin.hr/adminmax/docs/RNP080905.pdf).
Naglašavamo kako HTZ nije privatnopravna osoba, kako je rad HTZ-a, zaposlenici i financije javnog karaktera, te kako je djelatnost HTZ-a od javnog interesa, dakle podložno Zakonu o pravu na pristup informacijama i preispitivanju od strane javnosti.
Nadalje, HTZ se je od početka nalazila na popisu tijela javne vlasti, pa i na popisu koji je vodila Vlada RH do 2010. godine, u koje vrijeme je vrijedila još suženija definicija tijela javne vlasti; drugim riječima i tada je HTZ bila smatrana pravnom osobom s javnim ovlastima. HTZ je ujedno imala imenovanog službenika za informiranje te je u suradnji s Povjerenikom za informiranje tijekom 2014. godine za djelatnike turističkih zajednica provodila edukacije vezane uz pravo na pristup informacijama, stoga niti u jednom trenutku nije bilo sporno da HTZ predstavlja tijelo javne vlasti.
Javnopravnost karaktera HTZ-a dokazuju i određeni propisi koji nameću obveze HTZ-u, koje donosi ministar turizma, te zbog čega je HTZ podložna nadzoru od strane Ministarstva turizma.
Primjerice Pravilnikom o načinu vođenja te o obliku i sadržaju obrasca prijave turista turističkoj zajednici („Narodne novine“, broj 126/2015.), određena je nadležnost HTZ-a za vođenje Popisa turista, dakle očevidnika ili javne evidencije, što predstavlja posao državne uprave sukladno članku 17. Zakona o sustavu državne uprave („Narodne novine“, broj 150/11., 12/13.). Drugim riječima, poslove državne uprave u ovom slučaju može provoditi samo pravna osoba s javnim ovlastima.
Također, Pravilnikom o posebnim uvjetima koje moraju ispunjavati zaposleni u turističkom uredu turističke zajednice općine, grada, županije i glavnom uredu Hrvatske turističke zajednice („Narodne novine“, broj 42/14., 114/14.), te Pravilnikom o stručnom ispitu za rad na stručnim poslovima u turističkom uredu turističke zajednice („Narodne novine“, broj 121/09., 124/10., 15/13., 65/13.), koje donosi ministar turizma, postavljaju se uvjeti za zaposlenike, što jasno upućuje na javni karakter turističkih zajednica odnosno HTZ-a.
Sa stajališta financiranja turističkih zajednica važno je spomenuti Zakon o članarinama u turističkim zajednica („Narodne novine“, broj 152/08., 88/10., 110/15.) i Zakon o boravišnoj pristojbi („Narodne novine“, broj 152/08., 59/09., 97/13., 158/13., 30/14.), koji su od značaja za definiciju tijela javne vlasti s obzirom na gore spomenutu posljednju novelu Zakona o pravu na pristup informacijama, a koji omogućuju turističkim zajednicama prikupljanje javnih nameta.
S obzirom da je nedvojbeno utvrđeno kako HTZ predstavlja tijelo javne vlasti u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama, budući da je osnovana od strane Republike Hrvatske, budući da je pravna osoba s javnim ovlastima te budući da je financirana iz javnih sredstava, HTZ je u ponovnom postupku dužna, sukladno članku 23. Zakona o pravu na pristup informacijama, riješiti žaliteljev zahtjev za pristup informacijama.
Ponovno rješavanje zahtjeva je neophodno, s obzirom da odgovor HTZ-a, ur.br. 253/15 od 29. siječnja 2015. godine, kojim je žalitelju uskraćen pristup informaciji, ne zadovoljava uvjete koji su određeni člankom 98. Zakona o općem upravnom postupku kojim je definiran sadržaj rješenja. To se posebno odnosi na nedostatak obrazloženja u pobijanom odgovoru HTZ-a, s obzirom da HTZ nije objasnila razloge zbog kojih se zatražena informacija smatra poslovnom tajnom, dakle nije utvrdio činjenično stanje.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku poništeno prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.