KLASA: UP/II-008-07/14-01/118
URBROJ: 401-01/06-14-05
Zagreb, 16. rujna 2014.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.), povodom žalbe Društva prijatelja dubrovačke starine, zastupanog po odvjetnici ………. iz Dubrovnika, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva uprave KLASA: UP/I-008-01/14-01/2, URBROJ: 515-01/6-14-1 od 13. siječnja 2014. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva uprave KLASA: UP/I-008-01/14-01/2, URBROJ: 515-01/6-14-1 od 13. siječnja 2014. godine.
2. Odobrava se Društvu prijatelja dubrovačke starine, zastupanom po odvjetnici Danijeli Badurini, pristup traženoj informaciji na način da mu se dostavi preslika mišljenja Ministarstva uprave o Nacrtu konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika, KLASA: 011-01/13-01/732, URBROJ: 515-02-01-02/2-13-2 od 20. studenoga 2013. godine.
3. Nalaže se Ministarstvu uprave da u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev Društva prijatelja dubrovačke starine, zastupanog po predsjedniku društva ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 3. točkom 1. i člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, zbog toga što bi objavljivanje informacije onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje pravno uređenog postupka.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da rješenje pobija u cijelosti zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene materijalnog prava i povrede ustavnog prava na pristup informacijama. Navodi da je pobijano rješenje u grubom nesuglasju kako s ciljem Zakona o pravu na pristup informacijama definiranom u članku 3. Zakona tako i sa pravnom stečevinom Europske unije. Ističe da, kad Ministarstvo uprave govori da svrha mišljenja središnjih tijela državne uprave na nacrte prijedloga zakona nije informiranje javnosti, isto ukazuje na posvemašnje nerazumijevanje svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama te pojma transparentnosti u radu tijela javne vlasti. Naglašava kako je navedeni Zakon, kao i niz drugih zakona i propisa, donesen upravo s ciljem jačanja transparentnosti, otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti koji bi svim građanima trebali omogućiti praćenje i procjenjivanje aktivnosti tih tijela, saznanja o tome koje javne politike i programe provode, koje zakone i propise pripremaju te da na taj način i sami mogu utjecati na postupak odlučivanja. Također navodi da prvostupanjsko tijelo uopćenim i paušalnim tumačenjem iz osporenog rješenja, negira samu bit gore navedenih propisa proglašavajući na taj način cjelokupni rad Vlade odnosno pojedinih ministarstava tajnim i nedostupnim javnosti što je navodi nadalje, protivno pravnoj stečevini Europske unije te praksi Suda pravde Europske unije u Bruxellesu. Nadalje žalitelj citira odredbe Uredbe br.1049/20001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. te zaključuje kako je iz istih razvidno da bi institucije kada djeluju u zakonodavnom svojstvu dokumente koji se odnose na isto trebale učiniti dostupnima u najvećoj mogućoj mjeri te također navodi primjer sudske prakse Suda pravde Europske unije, iz kojeg se vidi zauzimanje općenitog stava prema kojem je potrebno omogućiti najširi pristup dokumentima tijela javne vlasti kada ona djeluju u zakonodavnom svojstvu. Navodi da je stav prakse navedenog suda u više predmeta (Muniz, Access Info, Borax) takav da je u svakom konkretnom slučaju potrebno uzeti u obzir sadržaj samog dokumenta i objektivne okolnosti konkretne situacije te da je u pobijanom rješenju u potpunosti izostala individualna i objektivna procjena konkretnog predmeta, jer treba iscrpno obrazložiti zbog čega bi objava tražene informacije konkretno i učinkovito ugrozila proces odlučivanja i da rizik za takvu ugrozu ne smije biti samo hipotetski već razumno predvidljiv. Također navodi da je Ministarstvo uprave u predmetnom slučaju ponudilo isključivo apstraktna i općenita opravdanja za odbijanje zahtjeva za pristup traženoj informaciji bez ikakvog konkretnog argumenta ili iznesenog dokaza te da je takva odluka tijela javne vlasti protivna pravnoj stečevini Europske unije i sudskoj praksi Suda pravde Europske unije. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta razvidno je da žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 12. prosinca 2013. godine zatražio od Ministarstva uprave, kao tijela javne vlasti, da mu se dostavi mišljenje Ministarstva uprave o Konačnom prijedlogu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika. Nadalje je razvidno da je Ministarstvo uprave rješenjem odbilo žaliteljev zahtjev za pristup informacijama.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja razvidno je da je Ministarstvo uprave zaključilo da se mišljenja središnjih tijela državne uprave na nacrte prijedloga zakona i drugih propisa, kao i na prijedloge drugih akata javno ne objavljuju, jer su sukladno odredbi članka 66. Zakona o sustavu državne uprave („Narodne novine“, broj 150/11. i 12/13. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske) dio internog postupka međusobnog usuglašavanja stavova tih tijela i njihove međusobne suradnje te da svrha navedenih mišljenja nije informiranje javnosti. Razvidno je također da smatraju da bi se dostavom predmetne informacije omogućilo stvaranje vanjskog pritiska na stručnog nositelja izrade tog Zakona, odnosno na Vladu Republike Hrvatske kao predlagatelja, te bi se omogućavanje pristupa navedenoj informaciji negativno odrazilo na spremnost središnjih tijela državne uprave na davanje otvorenog i kritičnog osvrta na nacrte prijedloga zakona i drugih propisa a čime bi se bitno umanjila kvaliteta propisa koje Vlada Republike Hrvatske donosi ili predlaže.
Navedeni stavovi Ministarstva uprave protivni su samom cilju Zakona o pravu na pristup informacijama. Naime, cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti, a u to zasigurno ne spada ograničavanje uvida u interne procese donošenja odluka tijela javne vlasti odnosno ispunjavanje propisanih obveza.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja Ministarstva uprave razvidno je da je pristup ograničen općenito i unaprijed za sva očitovanja na prijedloge akata koji su im dostavljeni odnosno koji bi im bili dostavljeni na mišljenje, što znači da informacija koja je uskraćena žalitelju zapravo nikada ne bi bila dostupna javnosti. Takvo postupanje odnosno ograničavanje pristupa informaciji protivno je odredbi članka 15. stavka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da su informacije dostupne javnosti nakon što prestanu razlozi na temelju kojih je tijelo javne vlasti ograničilo pravo na pristup informacijama.
Odredbom članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavka 2. i 3. ovog članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim. Ministarstvo uprave u prvostupanjskom postupku nije razmotrilo sadržaj zatražene informacije to jest danog mišljenja na Nacrt konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika, pa je na taj način postupilo protivno prethodno citiranoj odredbi članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Nadalje, ostalo je nejasno na koji način bi omogućavanje javnosti uvida u stručna mišljenja središnjih tijela državne uprave moglo utjecati na njihovo neovisno i nepristrano davanje očitovanja o prijedlozima akata koji su im dostavljeni na mišljenje.
U žalbenom postupku utvrđeno je da je žalitelj zatražio izrađenu i konačnu informaciju, te da u konkretnom slučaju nije moglo doći do narušavanja procesa donošenja odluke. Naime, uvidom u internetske stranice Vlade Republike Hrvatske utvrđeno je da je Ministarstvo uprave zaprimilo je žaliteljev zahtjev za predmetnim mišljenjem nakon što je Vlada Republike Hrvatske na 129. sjednici održanoj 5. prosinca 2013. godine prihvatila Nacrt konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika.
Ispitujući pravilnu provedbu testa razmjernosti i javnog interesa, razmatrani su argumenti koje je navelo Ministarstvo uprave, kao i činjenica da Ministarstvo uprave prilikom provedbe predmetnog testa nije s obzirom na sadržaj konkretnog mišljenja razmotrilo da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinačnom slučaju interes zbog kojega bi trebalo uskratiti informaciju bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes, te je utvrđeno da u konkretnom slučaju prevladava interes javnosti.
Člankom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da ovaj Zakon sadrži odredbe koje su u skladu sa sljedećim aktima Europske unije: Direktiva 2003/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. studenog 2003. o ponovnoj uporabi informacija javnoga sektora i Uredba 1049/2001 Europskoga parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije.
Uredbom 1049/2001 Europskoga parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije propisano je da se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građaninu, da otvorenost omogućuje građanima da tješnje sudjeluju u procesu odlučivanja i jamči da administracija uživa veću legitimnost i da je učinkovitija i odgovornija prema građaninu u demokratskom sustavu, da otvorenost pridonosi jačanju načela demokracije i poštovanju temeljnih prava. Također istom je Uredbom propisano da bi širi pristup dokumentima trebalo odobriti u slučaju kad institucije djeluju u svom zakonodavnom svojstvu, uključujući i prenesene ovlasti, štiteći istodobno djelotvornost postupka odlučivanja institucija i da bi takvi dokumenti trebali biti izravno dostupni u najvećoj mogućoj mjeri.
Izrada stručnih mišljenja jedan je od elemenata u zakonodavnom procesu. Budući da je sve veća tendencija povećanja transparentnosti i demokratizacije spomenutog procesa, stručna mišljenja tijela javnih vlasti bi trebala biti javno dostupna kako bi se unaprijedila javna rasprava o nacrtima propisa te kako bi javnost kritički razmotrila predmetna mišljenja koja tijela javne vlasti izrađuju u sklopu svoje službene dužnosti. Sudjelovanje javnosti u odlučivanju i postupcima izrade propisa sve više dobiva dobiva na značenju budući da se otvoreno i demokratsko društvo upravo temelji na dijalogu, a ne monologu. Povjerenica za informiranje smatra kako bi upravo omogućavanje uvida u stručna mišljenja unaprijedilo savjesnost, ispravnost postupanja i odgovornost svih uključenih u izradi predmetnih mišljenja.
Uvidom u zahtjevom za pristup informacijama zatraženu informaciju (mišljenje), Povjerenica za informiranje ne nalazi razloge za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.