KLASA: UP/II-008-07/24-01/728
URBROJ: 401-01/06-24-2
Zagreb, 11. rujna 2024.
Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13., 85/15. i 69/22.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Zagrebački velesajam d.o.o., Klasa: ZV-90-24-08, Ur.br.: 01/04-24-02 od 19. kolovoza 2024. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja trgovačkog društva Zagrebački velesajam d.o.o., Klasa: ZV-90-24-08, Ur.br.: 01/04-24-02 od 19. kolovoza 2024. godine, kao neosnovana.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem trgovačkog društva Zagrebački velesajam d.o.o. (dalje u tekstu: prvostupanjsko tijelo) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 24. srpnja 2024. godine, kojim je zatražio anonimiziranu presliku tužbe i/ili presude nepoznatog broja u kojoj je tužitelj u radnom sporu Nikola Bunjevac a tuženik prvostupanjsko tijelo, pozivom na članak 23. stavak 5. točku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, a iz razloga jer žalitelj očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je, pišući preko preslike dijela prve stranice njegovog teksta, pravovremeno uložio žalbu, navodeći osnovne podatke koji su preduvjet urednosti podneska.
Žalba je neosnovana.
Prvostupanjsko tijelo je u žalbenom postupku aktom dostavilo spis predmeta na nadležno postupanje.
Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žalitelj 24. srpnja 2024. godine podnio prvostupanjskom tijelu predmetni zahtjev za pristup informacijama te da je njime zatražio doslovno sljedeće: „Anonimiziranu kopiju tužbe i/ili presude ORSZG, ŽSZG, VS RH, tužba nepoznati broj, tužitelj Nikola Bunjevac, Zagreb, tuženi Zagrebački velesajam d.o.o. ili Zagrebački holding d.o.o., Podružnica Zagrebački velesajam, radni spor, nedopušteni otkaz radnog mjesta“. Također je utvrđeno da je na navedenom zahtjevu žalitelj naznačio „Na znanje: Zlatica Štulić, STH U-III-5304/24; Pr-2309/19; Gž R-367/20 te „Vojna tajna!“.
Postupajući po navedenom zahtjevu žalitelja prvostupanjsko tijelo je donijelo osporeno rješenje odbivši zahtjev pozivom na odredbu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je u postupku utvrđeno da se radi o zlouporabi prava na pristup informacijama od strane žalitelja.
U obrazloženju osporenog rješenja citirana je odredba kojom Zakon o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.) u članku 25. stavku 5. točki 5. propisuje tzv. zlouporabu prava na pristup informacijama te je navedeno kako je žalitelj u razdoblju od 1. siječnja 2019. godine do dana donošenja osporenog rješenja podnio više zahtjeva za pristup informacijama, koji se u nastavku i citiraju. Također, navedeno je da svi navedeni zahtjevi žalitelja sadrže elemente zlouporabe prava na pristup informacijama te da, osim navođenja traženih informacija, sadrže i optužbe kojima se predmnijevaju nepravilnosti u radu prvostupanjskog tijela, njegovih djelatnika i čelnika. Nadalje je navedeno da pretežiti broj zahtjeva koji su podneseni navedenom tijelu javne vlasti čine žaliteljevi zahtjevi, kao i da njihova brojnost i istovrsnost govori u prilog tvrdnji da je njihovo podnošenje rezultat osobnih razmirica žalitelja sa prvostupanjskim tijelom. U nastavku je istaknuto kako se žaliteljevi zahtjevi odnose na tri skupine istovrsnih informacija: 1. Podaci o poslovanju (plan poslovanja, računi dobiti i gubitka, računi ostvarenja i sl.), 2. Podaci o planovima i ostvarenju plaćenih naknada za odvjetničke usluge po godinama; podaci o sporovima i njihovim uspjesima, računi odvjetničkih usluga Odvjetničkog društva Mihočević&Bajs d.o.o. za radne sporove; podaci o osobama ovlaštenim zastupati prvostupanjsko tijelo u kaznenim postupcima, i 3. radno-pravna dokumentacija o konkretnim radnicima prvostupanjskog tijela ili traženje odluka koje su vezane za radno pravni status njegovih radnika općenito. U odnosu na traženje podataka o poslovanju je navedeno kako se većina traženih podataka nalazi na web stranici tijela javne vlasti i javno su dostupni, a da žalitelj u pravilu traži podatke prije nego li su traženi dokumenti o poslovanju usvojeni od strane nadležnih organa društva odnosno prije nego li su javno objavljeni, tj. većinom traži preliminarne financijske podatke, koji su radni materijali i ne predstavljaju službene dokumente. Nadalje, u odnosu na podatke koje žalitelj traži vezano za usluge odvjetnika naglašeno je da su isti vezani za osobni interes žalitelja, s obzirom na činjenicu da u svim sporovima koji se vode između žalitelja i prvostupanjskog tijela, isto tijelo zastupa Odvjetničko društvo Mihočević&Bajs d.o.o. Vezano za traženje radno-pravne dokumentacije, istaknuto je da žalitelj putem instituta prava na pristup informacijama traži podatke o tri zaposlenika prvostupanjskog tijela, pri čemu se pretpostavlja da se ovdje također radi o osobnom animozitetu prema tim osobama odnosno da ne postoji javni već samo privatni interes žalitelja. Zaključno je navedeno kako žalitelj kontinuirano traži informacije o poslovanju prvostupanjskog tijela koje su mu više puta dostavljane, da se ne radi o javnom nego o isključivo privatnom interesu, a da u konkretnom slučaju žalitelj ponovo traži istovrsne podatke, zbog čega je zaključeno kako je njegov zahtjev protivan cilju i svrsi Zakona o pravu na pristup informacijama te je zahtjev odbijen.
Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama“ broj 85/15., a stupio je snagu 9. kolovoza 2015. godine, je određeno da se može ograničiti pravo na pristup informacijama u slučaju da jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Dana 25. lipnja 2022. godine stupio je na snagu Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 69/22.) prema kojem je dotadašnji stavak 5. članka 23. Zakona o pravu na pristup informacijama postao stavak 6. istog članka.
Povjerenik za informiranje, u svojem djelovanju prvenstveno vodi računa o ostvarivanju svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama, slijedom čega nastoji kao temeljno načelo pristupa informacijama promovirati načelo javnosti i slobodnog pristupa, koje ukazuje kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona. Pri tome Povjerenik za informiranje ima i ulogu zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom, ali i zaštitnika dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti, pa je u tom smislu ograničenje prava na pristup informacijama zbog zloupotrebe prava normirano člankom 23. stavkom 6. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da li određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, iako prema istom Zakonu podnositelji zahtjeva nisu limitirani, niti brojem podnesenih zahtjeva, niti moraju navoditi razloge zbog kojih traže informacije.
Zloupotreba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona o pravu na pristup informacijama, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se postupanje korisnika pri raspolaganju navedenim pravom negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba. Tako se zloupotrebu prava na pristup informacijama može identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih, čineći to osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije.
Dakle, iako Zakon o pravu na pristup informacijama ne određuje koliko zahtjeva može podnijeti pojedini korisnik, objektivni kriterij utvrđivanja zloupotrebe prava obuhvaća broj i opsežnost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, kao i neozbiljne zahtjeve. Prilikom rješavanja velikog broja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene u razdoblju nekoliko godina, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje.
Osim toga kod utvrđivanja je li došlo do zloupotrebe prava na pristup informacijama potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija, kontekst i povijest njegovih zahtjeva, a također i poziciju tijela javne vlasti. Naime, iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima moguće je uočiti određeni model ponašanja pa je tako, primjerice, podnositelj uvijek nezadovoljan dobivenom informacijom i nakon njezinog zaprimanja postavlja dodatne zahtjeve koje proširuje u odnosu na raniji zahtjev.
Kod utvrđivanja zloupotrebe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o njezinom postojanju ili nepostojanju, pri čemu se uzima u obzir i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe.
U žalbenom postupku je stoga izvršen uvid u Upisnike o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija prvostupanjskog tijela za 2022., 2023. i 2024. godinu, zahtjeve koje je istome u tom razdoblju podnio žalitelj, dokumentaciju iz koje je vidljiva činjenica o vođenju sporova između žalitelja i prvostupanjskog tijela, koja prileži spisu predmeta, potvrdu o tome da je žalitelj bio zaposlenik prvostupanjskog tijela te dokumentaciju odnosno različite druge podneske koje je žalitelj dostavljao prvostupanjskom tijelu.
Naime, navedeni uvid predstavlja već standardizirani postupak žalbenog tijela kod utvrđivanja eventualnog postojanja zloupotrebe prava od pojedinih korisnika, a također i utvrđivanje relevantnih činjenica u pogledu brojnosti zahtjeva, njihova sadržaja, učestalosti podnošenja te mogućeg opterećenja tijela javne vlasti koje se u prvostupanjskoj odluci poziva na odredbu koja propisuje mogućnost odbijanja zahtjeva korisnika zbog tzv. zloupotrebe prava na pristup informacijama. Pri tome se posebno naglašava da se radi o utvrđivanju objektivnih razloga zbog kojih bi se prvostupanjska tijela mogla pozvati na razlog odbijanja zahtjeva zbog zlouporabe prava na pristup informacijama, ne ulazeći pri tome u narav informacija koje se traže, s obzirom da je notorna činjenica da se svako pravo može zloupotrijebiti, bez obzira na to što se zahtjevom mogu tražiti primjerice i informacije koje potpadaju u krug onih koje bi trebale biti javno dostupne sukladno odredbi članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama odnosno informacija o raspolaganju javnim sredstvima. Primjerice, od nekog tijela javne vlasti moglo bi se samo jednim zahtjevom za pristup informacijama zatražiti svi ugovori koje je ono sklopilo od svog osnivanja do trenutka podnošenja zahtjeva, svi računi koje to tijelo ikada izdalo, ili se sa više povezanih učestalih zahtjeva može konstantno tražiti istu, ili istovrsnu informaciju, a što u konačnici rezultira opterećenjem za tijelo javne vlasti, a institut prava na pristup informacijama gubi svoju svrhu.
U žalbenom postupku je uzeto u obzir da je iz žaliteljevih zahtjeva koje je podnosio prvostupanjskom tijelu, ako bi se svaki pojedini zahtjev razmatrao pojedinačno, vidljivo da su se istima u jednom dijelu tražile informacije koje u pravilu predstavljaju informaciju o raspolaganju javnim sredstvima. Stoga se posebno ističe da se u ovom žalbenom postupku kod utvrđivanja je li došlo do zloupotrebe prava nije niti razmatrala dostupnost/nedostupnost samih informacija, uzimajući u obzir da tijela javne vlasti koja su obveznici primjene Zakona o pravu na pristup informacijama u pravilu u velikoj mjeri i raspolažu informacijama koje se djelomično ili u cijelosti odnose na raspolaganje javnim sredstvima, nego se utvrđivalo činjenicu da li se žalitelj u konkretnom slučaju koristio svojim zakonskim pravom na način koji dovodi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti odnosno da li je došlo do kršenja zakonskog načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama.
Imajući u vidu sve navedeno u žalbenom je postupku razmotreno je li u konkretnom slučaju došlo do zloupotrebe prava i je li osporeno rješenje utemeljeno na Zakonu o pravu na pristup informacijama.
Uvidom u Upisnike o ostvarivanju prava na pristup informacijama prvostupanjskog tijela utvrđeno da je žalitelj navedenom tijelu javne vlasti u 2022. godini podnio 13, u 2023. godini 5 zahtjeva, a u 2024. godini zaključno sa predmetnim zahtjevom 3 zahtjeva za pristup informacijama.
U odnosu na navedene podatke ističe se da broj zahtjeva na prvi pogled ne ukazuje da bi se radilo o prekomjernim i voluminoznim zahtjevima, ali je uvidom u njihov sadržaj u žalbenom postupku zaključeno kako se može prihvatiti zaključak prvostupanjskog tijela iz osporenog rješenja da žalitelj kroz dulji vremenski period podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Naime, uvidom u zahtjeve koje je podnosio prvostupanjskom tijelu u promatranom razdoblju, utvrđeno je da je više tih zahtjeva žalitelj naslovio na pojedince iz više tijela javne vlasti, da se zahtjevi u pravilu sastoje od zalijepljenih dijelova različitih tekstova, poveznica i slično, da je u jednom dijelu zahtjeva istaknuto što se u zahtjevu traži, da se u nekim dijelovima zahtjeva navode različite poveznice i slično, a da su u isti ubačeni i navodi žalitelja, primjerice „vojna tajna“, kao u konkretnom slučaju. Iz zahtjeva žalitelja upućenih prvostupanjskom tijelu je vidljivo kako je većina slična u tome da se u njima predmnijevaju nepravilnosti u radu i druga negativna i zakonom zabranjena postupanja od strane prvostupanjskog tijela odnosno njegovih odgovornih osoba.
U odnosu na zahtjev žalitelja u konkretnom slučaju, posebno se ističe kako je isti i potpuno neodređen te nejasan. Naime, žalitelj u njemu traži anonimiziranu presliku nepoznatog dokumenta (tužba ili presuda), navodeći pri tome kratice različitih sudova, dok u nastavku navodi da bi u tom dokumentu tužitelj bio Nikola Bunjevac, a tuženi prvostupanjsko tijelo. Postavlja se pitanje u čemu bi se sastojao smisao anonimizacije akta koji se odnosi na točno određenu osobu te pitanje postojanja javnog interesa za dokumentacijom iz radnog spora za koji se iz zahtjeva samo može pretpostaviti da se vodio po tužbi druge fizičke osobe.
Neovisno o tome, s obzirom da je u prvostupanjskom postupku utvrđena zloupotreba prava na što upućuje i detaljno obrazloženje prvostupanjskog rješenja, u ovom žalbenom postupku je razmatrana zakonitost osporene odluke u pogledu postojanja/nepostojanja navedenog razloga za odbijanje zahtjeva, pri čemu je stav žalbenog tijela da u slučaju utvrđenja da u pojedinačnim slučajevima postoji zlouporaba prava na pristup informacijama nema potrebe za provođenjem testa razmjernosti i javnog interesa i odlučivanjem o dostupnosti traženih informacija.
Razmatranjem sadržaja zahtjeva žalitelja koje je podnosio prvostupanjskom tijelu, u razdoblju od 2022. do uključivo predmetnog zahtjeva, vidljivo je da žalitelj učestalo prvostupanjskom tijelu podnosi istovrsne zahtjeve, odnosno da u ovisnosti o već zaprimljenim informacijama produbljuje odnosno proširuje svoje zahtjeve. U europskoj praksi ostvarivanja prava na pristup informacijama takvo se podnošenje zahtjeva naziva „pecanjem“ (information fishing) i ne smatra se automatski sukladnim javnom interesu koji se ostvaruje putem Zakona o pravu na pristup informacijama. Naime, takvo se ponašanje razlikuje od situacije kad korisnik, sumnjajući u nepravilnosti, traži neke određene informacije koje bi mogle ukazati na nedostatke i nepravilnosti u radu tijela javne vlasti.
Pri navedenom se napominje kako se u ovom žalbenom postupku nije uzimalo u obzir zahtjeve za pristup informacijama koje je žalitelj prvostupanjskom tijelu podnosio u ranijem razdoblju prije 2022. godine, premda bi se mogao uzeti u obzir i ukupan broj zahtjeva koje je žalitelj do sada podnio navedenom tijelu javne vlasti.
Daljnjim uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je prvostupanjsko tijelo svoje navode iz obrazloženja osporenog rješenja o tome da se žalitelj služi institutom prava na pristup informacijama u svrhu obračunavanja s prvostupanjskim tijelom, potkrijepilo dokumentacijom koju je u većini slučajeva zaprimilo od samog žalitelja, a iz koje je vidljivo kako žalitelj nakon što putem zahtjeva za pristup informacijama pribavi određenu informaciju istu umnožava i dostavlja raznim državnim tijelima, pravnim osobama i pojedincima, na način da originalni tekst informacije kopira samo djelomično te vlastitom rukom na isti napiše vlastite sugestije o sadržaju informacije, na isti list ubaci i preslike tekstova različitih adresanata, a čime se može dobiti pogrešna slika o autentičnom sadržaju informacija. Također je utvrđeno kako je prvostupanjsko tijelo argumentirajući svoje navode o žaliteljevim motivima za podnošenje zahtjeva za pristup informacijama u spis priložilo i dokaze o tome da se između žalitelja i prvostupanjskog tijela vodi više sudskih postupaka, a što proizlazi i iz sadržaja pojedinih zahtjeva žalitelja.
Osim navedenog iz podataka o žalbenim postupcima koji su se vodili ili se vode kod drugostupanjskog tijela je vidljivo da je prvostupanjsko tijelo žalitelju u većini slučajeva po završetku istih postupaka dostavljalo tražene podatke odnosno postupilo po pravomoćnim drugostupanjskim rješenjima te da je iz dostavljene dokumentacije od strane prvostupanjskog tijela vidljivo kako interes za pojedine informacije prvostupanjskog tijela ima pretežito žalitelj, a da mu tražene informacije od navedenog tijela javne vlasti nisu uskraćivane u cjelini nego u pogleda dijela informacija.
S obzirom na navedeno te razmatranjem zahtjeva žalitelja u širem kontekstu, u međusobnom odnosu, vremenskom rasponu, količini, te uzimanjem u obzir svih činjenica i dokaza, a što je nužno pri odlučivanju o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je konkretnom slučaju došlo do zloupotrebe prava na pristup informacijama, koje dovodi do opterećivanja tijela javne vlasti, uslijed kontinuiranog podnošenja zahtjeva za pristup informacijama, posebno uzimajući u obzir da je žalitelj bio dugogodišnji zaposlenik prvostupanjskog tijela, o čemu je od prvostupanjskog tijela dostavljena potvrda u spis predmeta.
Uzimajući u obzir sve navedeno u žalbenom postupku je zaključeno da žalitelj u konkretnom slučaju te u većini ostalih svojih podnesaka institut prava na pristup informacijama koristi u svrhu svog osobnog obračuna s prvostupanjskim tijelom čiji je bio zaposlenik, a što ne predstavlja ostvarivanje svrhe Zakona o pravu na pristup informacijama, koja se sastoji u osiguravanju i omogućavanju korisnicima informacija od javnog značaja.
Slijedom svega navedenog, u žalbenom je postupku utvrđeno da prvostupanjsko rješenje sadrži jasne i valjane razloge za primjenu članka 23. stavka 6. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama te je prvostupanjsko tijelo pravilno primijenilo navedenu odredbu i pravilno ocijenilo razmjer između prava na pristup informacijama i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Stoga je nakon provedenog postupka utvrđeno kako je prvostupanjsko tijelo pravilno postupilo kada je odbilo predmetni zahtjev, iako se pri tome omaškom pozvalo na pogrešnu zakonsku odredbu, s obzirom da navedeni nedostatak nije mogao dovesti do drugačijeg rješenja ove upravne stvari. Naime, žaliteljevo korištenje instituta prava na pristup informacijama kolidira sa javnim interesom zbog kojega navedeni institut postoji te ujedno predstavlja i obezvrjeđivane njegova cilja i svrhe, a daljnje omogućavanje žalitelju da zlouporabljuje odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama na način kao u konkretnom slučaju imalo bi za posljedicu neopravdano opterećivanje tijela javne vlasti te bi bilo u suprotnosti s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti.
Člankom 116. stavkom 1. točkom 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09. i 110/21.) propisano je da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako utvrdi da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje stvari.
Stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 2. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
Anita Markić, dipl.iur.