KLASA: UP/II-008-07/14-01/86
URBROJ: 401-01/04-14-05
Zagreb, 31. listopada 2014.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva uprave KLASA: UP/I-008-01/14-01/1, URBROJ: 515-01/6-14-1 od 13. siječnja 2014. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva uprave KLASA: UP/I-008-01/14-01/1, URBROJ: 515-01/6-14-1 od 13. siječnja 2014. godine.
2. Odobrava se ……… pristup mišljenju o Nacrtu prijedloga Zakona o životnom partnerstvu:
- Ministarstva socijalne politike i mladih KLASA: 011-02/13-02/20, URBROJ: 519-03-3-3/2-13-3 od 27. studenog 2013. godine,
- Vlade Republike Hrvatske, Ureda za ravnopravnost spolova KLASA: 004-02/13-05/09, URBROJ: 50442/05-13-02 od 02. prosinca 2013. godine,
- Ministarstva rada i mirovinskog sustava KLASA: 011-01/13-01/158, URBROJ: 524-02-13-2 od 04. prosinca 2013. godine,
- Vlade Republike Hrvatske, Ureda za zakonodavstvo KLASA: 011-02/13-01/432, URBROJ: 50501-6/6-13-02 od 04. prosinca 2013. godine,
- Ministarstva pravosuđa KLASA: 011-02/13-01/457, URBROJ: 514-02-01-02-02-13-03 od 05. prosinca 2013. godine,
- Ministarstva unutarnjih poslova Broj: 511-01-152-79470/3-2013 od 05. prosinca 2013. godine,
- Ministarstva zdravlja KLASA: 011-02/13-06/298, URBROJ: 534-10-1-1/1-13-14 od 09. prosinca 2013. godine,
- Ministarstva vanjskih i europskih poslova KLASA: 011-02/13-01/266, URBROJ: 521-IV-01-01-13-2 od 02. prosinca 2013. godine,
- Ministarstva financija KLASA: 011-01/13-01/538, URBROJ: 513-07-21-01/13-3 od 05. prosinca 2013. godine i Obrascu standardne metodologije za procjenu fiskalnog učinka.
3. Nalaže se Ministarstvu uprave da u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, zbog toga što bi omogućavanje pristupa zatraženim informacijama omogućilo stvaranje vanjskog pritiska od strane pojedinaca odnosno interesnih grupa na Ministarstvo uprave kao stručnog nositelja izrade Zakona o životnom partnerstvu odnosno Vlade Republike Hrvatske kao predlagatelja istog, čime bi se onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano postupanje tih tijela prilikom izrade Nacrta prijedloga Zakona o životnom partnerstvu.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da rješenje pobija u cijelosti zbog bitne povrede postupka, pogrešnih zaključaka iz utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene materijalnog prava, kršenja ustavnog prava na pristup informacijama, povrede načela javnosti rada tijela javne vlasti, načela svrhovitosti i načela otvorenosti, te povrede pravila pravne stečevine Europska unije. Nadalje navodi da Ministarstvo uprave nije provelo test razmjernosti jer je samo ocijenilo da ne postoji opravdani javni interes bez procjene razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za njezino ograničenje, te bez dostavljanja akta Radne skupine na kojem se zasniva pobijano rješenje. Ističe da odredba članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama ne može biti mjerodavno materijalno pravo jer se u konkretnom slučaju nije vodio pravno uređeni zakonodavni postupak u Vladi, budući je on bio okončan prije podnošenja zahtjeva. Nadalje navodi da je iz izričaja članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama očito da je riječ o privremenom ograničenju dostupnosti informacije tijekom vođenja pravno uređenog postupka kako njezina objava prije okončanja postupka izrade ne bi onemogućila vođenje postupka, a da je suprotno tome Ministarstvo uprave testom razmjernosti i javnog interesa onemogućilo pristup informacijama od javnog interesa nakon što je tražena informacija bila izrađena, nakon što je dovršena izrada cjelovite i konačne informacije i nakon što je pravno uređeni postupak u Vladi proveden. Također navodi da Ministarstvo uprave nije obrazložilo zbog čega je ograničenje prava na pristup u konkretnom slučaju razmjerno naravi potrebe za ograničenjem, već se samo navodi da bi se omogućavanje pristupa traženim informacijama negativno odrazilo na spremnost središnjih tijela državne uprave na davanje otvorenog i kritičnog osvrta. Žalitelj smatra da se time javnosti šalje poruka da transparentnost ugrožava motivaciju državnih službenika (koji sastavljaju) i državnih dužnosnika (koji potpisuju mišljenja pojedinih resora javnost. Također žalitelj dalje osporava navode Ministarstva uprave o tome da bi se omogućavanjem pristupa zatraženim informacijama umanjila kvaliteta propisa koje Vlada Republike Hrvatske predlaže ili donosi navodeći da se upravo time šalje poruka javnosti da bi svi propisi bili kvalitetniji kad nitko o njima ništa ne bi znao. Ujedno osporava i navod Ministarstva uprave da bi se omogućavanjem pristupa zatraženim informacijama izgubila svrha postupka davanja mišljenja i iskaza o procjeni fiskalnog učinka. Ističe da se svi razlozi Ministarstva uprave svode na općenito, načelno i sveobuhvatno ograničavanje pristupa svim mišljenjima resora o svim zakonskim nacrtima. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta razvidno je da žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 22. prosinca 2013. godine zatražio od Ministarstva uprave, kao tijela javne vlasti, da mu se u elektroničkom obliku dostave sva mišljenja koja je Ministarstvo uprave primilo od središnjih tijela državne uprave, uključujući i PFU-obrazac o Nacrtu prijedloga Zakona o životnom partnerstvu. Nadalje je razvidno da je Ministarstvo uprave rješenjem odbilo žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, a nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, budući da je utvrdilo da bi se omogućavanjem pristupa zatraženim informacijama omogućilo korištenje zatraženih dokumenata za stvaranje vanjskog pritiska od strane pojedinaca odnosno interesnih grupa na Ministarstvo uprave, kao stručnog nositelja izrade tog zakona, odnosno na Vladu Republike Hrvatske kao predlagatelja istoga čime bi se onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano postupanje tih tijela prilikom izrade Nacrta prijedloga Zakona o životnom partnerstvu.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja razvidno je da je Ministarstvo uprave stajališta da se mišljenja središnjih tijela državne uprave na nacrte prijedloga zakona, drugih propisa i drugih akata javno ne objavljuju budući da su ista dio internog postupka međusobnog usuglašavanja stavova tih tijela, te predstavljaju oblik međusobne suradnje između tijela javne vlasti u smislu članka 66. Zakona o sustavu državne uprave („Narodne novine“, broj 150/11. i 12/13. - Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske) i njihova svrha nije informiranje javnosti. Nadalje je razvidno da navedeno Ministarstvo ističe kako je davanje mišljenja na nacrte prijedloga zakona te Iskaza o procjeni fiskalnog učinka sastavni dio postupka donošenja zakona, te da bi se omogućavanje pristupa zatraženim informacijama negativno odrazilo i na spremnost ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave na davanje otvorenog i kritičnog osvrta na nacrte prijedloga zakona i drugih propisa, čime bi se bitno umanjila kvaliteta propisa koje Vlada Republike Hrvatske predlaže ili donosi, kao i sama svrha postupka.
Navedeni stavovi Ministarstva uprave protivni su samom cilju Zakona o pravu na pristup informacijama. Naime, cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti, a u to zasigurno ne spada ograničavanje uvida u interne procese donošenja odluka tijela javne vlasti odnosno ispunjavanje propisanih obveza.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja Ministarstva uprave razvidno je da je pristup ograničen općenito i unaprijed za sva očitovanja na prijedloge akata koji su im dostavljeni odnosno bi bili dostavljeni na mišljenje, a što znači da informacije koje su uskraćene žalitelju zapravo nikada ne bi bile dostupne javnosti. Takvo postupanje odnosno ograničavanje pristupa informacijama protivno je odredbi članka 15. stavka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da su informacije dostupne javnosti nakon što prestanu razlozi na temelju kojih je tijelo javne vlasti ograničilo pravo na pristup informacijama.
Odredbom članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavka 2. i 3. ovog članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim. Ministarstvo uprave u prvostupanjskom postupku nije razmotrilo sadržaj zatraženih informacija to jest danih mišljenja na Nacrt prijedloga Zakona o životnom partnerstvu, pa je na taj način postupilo protivno prethodno citiranoj odredbi članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Nadalje, ostalo je nejasno i neobrazloženo na koji način bi omogućavanje javnosti da ostvaruje uvid u stručna mišljenja moglo utjecati na nadležna središnja tijela državne uprave da se neovisno i nepristrano očituju o prijedlozima akata koji su im dostavljeni na mišljenje.
U žalbenom postupku utvrđeno je da je žalitelj zatražio izrađene i konačne informacije, te da u konkretnom slučaju nije moglo doći do narušavanja procesa donošenja odluke. Naime, Ministarstvo uprave zaprimilo je žaliteljev zahtjev nakon što je Vlada Republike Hrvatske prihvatila Nacrt prijedloga Zakona o životnom partnerstvu.
Ispitujući pravilnu provedbu testa razmjernosti i javnog interesa, razmatrani su argumenti koje je navelo Ministarstvo uprave, kao i činjenica da Ministarstvo uprave prilikom provedbe predmetnog testa nije s obzirom na sadržaj konkretnog mišljenja razmotrilo da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinačnom slučaju interes zbog kojega bi trebalo uskratiti informaciju bio ozbiljno povrijeđen, te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes, te je utvrđeno da u konkretnom slučaju prevladava interes javnosti.
Člankom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da ovaj Zakon sadrži odredbe koje su u skladu sa sljedećim aktima Europske unije: Direktiva 2003/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. studenog 2003. o ponovnoj uporabi informacija javnoga sektora i Uredba 1049/2001 Europskoga parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije.
Uredbom 1049/2001 Europskoga parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije propisano je da se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građaninu, da otvorenost omogućuje građanima da tješnje sudjeluju u procesu odlučivanja i jamči da administracija uživa veću legitimnost i da je učinkovitija i odgovornija prema građaninu u demokratskom sustavu, da otvorenost pridonosi jačanju načela demokracije i poštovanju temeljnih prava. Također istom je Uredbom propisano da bi širi pristup dokumentima trebalo odobriti u slučaju kad institucije djeluju u svom zakonodavnom svojstvu, uključujući i prenesene ovlasti, štiteći istodobno djelotvornost postupka odlučivanja institucija i da bi takvi dokumenti trebali biti izravno dostupni u najvećoj mogućoj mjeri.
Ministarstvo uprave kao samostalno tijelo javne vlasti izradilo je stručno mišljenje u formalnom postupku. Prema važećem Zakonu o pravu na pristup informacijama proces međusobnog usuglašavanja stavova ne tretira se kao razlog uskrate informacija te u tom smislu, a u skladu s transparentnošću kojoj se daje prednost, pristup mišljenju u konkretnom slučaju bi trebao biti dostupan s obzirom da se radi izrađenoj informaciji i završenom postupku. Također je potrebno uzeti u obzir i odredbu članka 11. Zakona o pravu na pristup informacijama koja naglašava informiranje i sudjelovanje javnosti prilikom donošenja zakona i drugih propisa.
Uvidom u dostavljena mišljenja i Obrazac standardne metodologije za procjenu fiskalnog učinka, Povjerenica za informiranje ne nalazi razloge za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.