KLASA: UP/II-008-07/14-01/59
URBROJ: 401-01/04-14-04
Zagreb, 08. rujna 2014.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Broj: 511-01-43-UP/I-43/2014 od 07. siječnja 2014. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva unutarnjih poslova Broj: 511-01-43-UP/I-43/2014 od 07. siječnja 2014. godine.
2. Odobrava se ……… pristup mišljenju Ministarstva unutarnjih poslova o Nacrtu prijedloga Zakona o životnom partnerstvu Broj: 511-01-152-79470/3-2013. od 05. prosinca 2013. godine.
3. Nalaže se Ministarstvu unutarnjih poslova da u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 3. točkom 1. i člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, zbog toga što bi objavljivanje informacije onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje pravno uređenog postupka.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da rješenje pobija u cijelosti zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja, bitne povrede postupka, pogrešne primjene materijalnog prava i povrede ustavnog prava na pristup informacijama. Navodi da je Ministarstvo unutarnjih poslova pogrešno utvrdilo činjenično stanje jer je zahtjev podnesen nakon što je na 131. sjednici Vlade Republike Hrvatske okončan zakonodavni postupak prihvaćanjem Nacrta prijedloga Zakona o životnom partnerstvu, te isti dostavljen Hrvatskom saboru, svim zastupnicima u Saboru i svim predsjednicima saborskih radnih tijela, to jest nakon što je pravno uređeni postupak proveden. Nadalje navodi da je iz izričaja članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama očito da je riječ o privremenom ograničenju dostupnosti informacije tijekom vođenja pravno uređenog postupka kako njezina objava prije okončanja postupka izrade ne bi ometala vođenje postupka, a da je suprotno tome Ministarstvo unutarnjih poslova promašeno i neosnovano testom razmjernosti i javnog interesa trajno i u cijelosti onemogućilo pristup informacijama od javnog interesa. Ističe da je Ministarstvo unutarnjih poslova zanemarilo načelo razmjernosti, da nije obrazložilo zbog čega je ograničenje prava na pristup zatraženom mišljenju razmjerno naravi potrebe za ograničenjem, već je samo navelo „mogući“ utjecaj objave i to bilo kojeg svojeg mišljenja o bilo kojem nacrtu propisa na svoj način rada neovisnost i nepristranost u procesu donošenja konačne odluke o sadržaju očitovanja (mišljenja) koje se dostavlja tijelu nadležnom za izradu određenog propisa. Također navodi da Ministarstvo unutarnjih poslova nije obrazložilo zbog čega je prevladalo ograničenje prava na pristup informacijama nad omogućavanjem zatražene informacije, te da ograničenje nije primijenjeno na konkretni predmet nego se svi razlozi Ministarstva svode na općenito, načelno i sveobuhvatno ograničavanje pristupa svim mišljenjima resora o svim zakonskim nacrtima. Smatra da je uskratom mišljenja došlo do kršenja načela zakonitosti kao osnovne sastavnice vladavine prava i pravne države budući da zakonitost uključuje transparentan, odgovoran i demokratski postupak donošenja zakona, te da je pobijano rješenje Ministarstva unutarnjih poslova u suprotnosti sa europskom pravnom stečevinom vezanom uz pristup informacijama. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta razvidno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 12. prosinca 2013. godine zatražio od Ministarstva unutarnjih poslova, kao tijela javne vlasti, da mu se u elektroničkom obliku dostavi mišljenje Ministarstva unutarnjih poslova o Nacrtu prijedloga Zakona o životnom partnerstvu koje su uputili Ministarstvu uprave. Nadalje je razvidno da je Ministarstvo unutarnjih poslova rješenjem odbilo žaliteljev zahtjev za pristup informacijama.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja razvidno je da je Ministarstvo unutarnjih poslova zaključilo da u tijeku izrade i dostave mišljenja tijelu državne uprave koje je stručni nositelj izrade pojedinog propisa nije moguće dostavljati mišljenje o nacrtu propisa zainteresiranoj javnosti s obzirom na mogući utjecaj iste na način rada, neovisnost i nepristranost u procesu donošenja konačne odluke o sadržaju očitovanja (mišljenja) koje se dostavlja tijelu nadležnom za izradu određenog propisa. Ujedno zaključuju da ostvarivanje uvida javnosti u mišljenja, čak i nakon što je Ministarstvo utvrdilo sadržaj određenog mišljenja, nesporno bi moglo utjecati na samostalnost, kritičnost i objektivnost daljnjeg rada Ministarstva prilikom očitovanja na prijedloge akata koji su im dostavljeni na mišljenje odnosno da bi javno objavljivanje očitovanja i mišljenja u tijeku pa i nakon završetka postupka izrade prijedloga određenog propisa moglo ozbiljno narušiti proces donošenja odluka u Ministarstvu.
Navedeni stavovi Ministarstva unutarnjih poslova protivni su samom cilju Zakona o pravu na pristup informacijama. Naime, cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti, a u to zasigurno ne spada ograničavanje uvida u interne procese donošenja odluka tijela javne vlasti odnosno ispunjavanje propisanih obveza.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja Ministarstva unutarnjih poslova razvidno je da je pristup ograničen općenito i unaprijed za sva očitovanja na prijedloge akata koji su im dostavljeni odnosno bi bili dostavljeni na mišljenje, a što znači da informacija koja je uskraćena žalitelju zapravo nikada ne bi bila dostupna javnosti. Takvo postupanje odnosno ograničavanje pristupa informaciji protivno je odredbi članka 15. stavka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da su informacije dostupne javnosti nakon što prestanu razlozi na temelju kojih je tijelo javne vlasti ograničilo pravo na pristup informacijama.
Odredbom članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavka 2. i 3. ovog članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim. Ministarstvo unutarnjih poslova u prvostupanjskom postupku nije razmotrilo sadržaj zatražene informacije to jest danog mišljenja na Nacrt prijedloga Zakona o životnom partnerstvu, pa je na taj način postupilo protivno prethodno citiranoj odredbi članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Nadalje, ostalo je nejasno i neobrazloženo na koji način bi omogućavanje javnosti da ostvaruje uvid u stručna mišljenja moglo utjecati na nadležna središnja tijela državne uprave da se neovisno i nepristrano očituju o prijedlozima akata koji su im dostavljeni na mišljenje.
U žalbenom postupku utvrđeno je da je žalitelj zatražio izrađenu i konačnu informaciju, te da u konkretnom slučaju nije moglo doći do narušavanja procesa donošenja odluke. Naime, Ministarstvo unutarnjih poslova zaprimilo je žaliteljev zahtjev za predmetnim mišljenjem nakon što je Vlada Republike Hrvatske prihvatila Nacrt prijedloga Zakona o životnom partnerstvu.
Ispitujući pravilnu provedbu testa razmjernosti i javnog interesa, razmatrani su argumenti koje je navelo Ministarstvo unutarnjih poslova, kao i činjenica da Ministarstvo unutarnjih poslova prilikom provedbe predmetnog testa nije s obzirom na sadržaj konkretnog mišljenja razmotrilo da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinačnom slučaju interes zbog kojega bi trebalo uskratiti informaciju bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes, te je utvrđeno da u konkretnom slučaju prevladava interes javnosti.
Člankom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da ovaj Zakon sadrži odredbe koje su u skladu sa sljedećim aktima Europske unije: Direktiva 2003/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. studenog 2003. o ponovnoj uporabi informacija javnoga sektora i Uredba 1049/2001 Europskoga parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije.
Uredbom 1049/2001 Europskoga parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskoga parlamenta, Vijeća i Komisije propisano je da se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građaninu, da otvorenost omogućuje građanima da tješnje sudjeluju u procesu odlučivanja i jamči da administracija uživa veću legitimnost i da je učinkovitija i odgovornija prema građaninu u demokratskom sustavu, da otvorenost pridonosi jačanju načela demokracije i poštovanju temeljnih prava. Također istom je Uredbom propisano da bi širi pristup dokumentima trebalo odobriti u slučaju kad institucije djeluju u svom zakonodavnom svojstvu, uključujući i prenesene ovlasti, štiteći istodobno djelotvornost postupka odlučivanja institucija i da bi takvi dokumenti trebali biti izravno dostupni u najvećoj mogućoj mjeri.
Izrada stručnih mišljenja jedan je od elemenata u zakonodavnom procesu. Budući da je sve veća tendencija povećanja transparentnosti i demokratizacije spomenutog procesa, stručna mišljenja tijela javnih vlasti bi trebala biti javno dostupna kako bi se unaprijedila javna rasprava o nacrtima propisa te kako bi javnost kritički razmotrila predmetna mišljenja koja tijela javne vlasti izrađuju u sklopu svoje službene dužnosti. Sudjelovanje javnosti u odlučivanju i postupcima izrade propisa sve više dobiva dobiva na značenju budući da se otvoreno i demokratsko društvo upravo temelji na dijalogu, a ne monologu. Povjerenica za informiranje smatra kako bi upravo omogućavanje uvida u stručna mišljenja unaprijedilo savjesnost, ispravnost postupanja i odgovornost svih uključenih u izradi predmetnih mišljenja.
Uvidom u dostavljeno mišljenje, Povjerenica za informiranje ne nalazi razloge za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.