KLASA: UP/II-008-07/22-01/1285
URBROJ: 401-01/05-23-2
Zagreb, 27. ožujka 2023.
Povjerenik za informiranje, 68011638990, na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15 i 69/22), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Primorsko-goranske županije, KLASA: UP/I-008-01/22-01/12, URBROJ: 2170/03-08/5-22-4 od 19. listopada 2022. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Primorsko-goranske županije, KLASA: UP/I-008-01/22-01/12, URBROJ: 2170/03-08/5-22-4 od 19. listopada 2022. godine, kao neosnovana.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražio dostavu preslike dokumenta koji sadrži informaciju o tome da li je za gradnju na zemljišnoj čestici k. č. br. 1484/8, šuma, površine 1686 m2 k.o. Veprinac (MB: 320161), Grad Opatija, ZK ul 1561 izdana građevinska dozvola, temeljem odredbe članka 23. stavka 6. točke 4., jer se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu u kojoj ističe da prvostupanjsko tijelo kao razlog odbijanja navodi to što njegov zahtjev nije podnesen u skladu sa odredbama članka 5. stavak 1. točka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, no on je zahtjev podnio na propisanom obrascu sa svim potrebnim podacima za prepoznavanje informacije koja se traži te smatra da je istim stekao pravo na dobivanje tražene informacije. Nadalje žalitelj navodi da je prvostupanjsko tijelo dužno postupati u skladu sa odredbama članaka 5. 6. i 8. Zakona o općem upravnom postupku, da je dužno pravilno utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari, kao i da je dužno stranci omogućiti da što lakše ostvari svoja prava, te da je slijedom navedenoga prvostupanjsko tijelo postupalo protivno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama kada je nepravilno protumačilo i odbilo predmetni zahtjev. Žalitelj ističe da mu je prvostupanjsko tijelo bilo dužno dostaviti preslike traženog akta ili odgovoriti da taj akt ne posjeduje, a ne odbiti njegov zahtjev. Predlaže da se žalba usvoji.
Žalba je neosnovana.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10– pročišćeni tekst i 5/14) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U žalbenom postupku službenica za informiranje prvostupanjskog tijela dostavila je Povjereniku za informiranje aktom KLASA: UP/I-008-01/22-01/12, URBROJ: 2170-03-08/5-22-7 od 15. studenoga 2022. godine, žalbu žalitelja sa spisom predmeta na nadležno postupanje uključujući i informaciju koja je predmet ovog postupka. U navedenom aktu prvostupanjsko tijelo ističe da je sukladno odredbi članka 113. Zakona o općem upravnom postupku ispitalo zakonitost pobijanog rješenja te je utvrdilo da nije valjana pravna osnova temeljem kojeg je odlučeno o zahtjevu žalitelj, pa je slijedom navedenoga provelo test razmjernosti i javnog interesa u odnosu na građevinsku dozvolu zatraženu zahtjevom. Prvostupanjsko tijelo je zaključilo da u konkretnom slučaju prevladava zaštita osobnih podataka investitora nad javnim interesom. S obzirom na naprijed navedeno te na odredbu članka 23. stavak 6. točka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da će tijelo javne vlasti odbiti zahtjev, prvostupanjsko tijelo smatra da usvajanje žalbe žalitelja ne bi dovelo do drugačije odluke o zahtjevu, već do drugačijeg obrazloženja rješenja.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom od 26. rujna 2022. godine zatražio od Ministarstva prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine dostavu preslike dokumenta koji sadrži informaciju o tome da li je za gradnju na zemljišnoj čestici k. č. br. 1484/8, šuma, površine 1686 m2 k.o. Veprinac (MB: 320161), Grad Opatija, ZK ul 1561 izdana građevinska dozvola. Nadalje je utvrđeno da je Ministarstvo prostornog uređenja, graditeljstva i državne imovine dana 5. listopada 2022. godine ustupilo zahtjev žalitelja na nadležno postupanje Primorsko-goranskoj županiji, temeljem odredbe članka 21. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Isto tako je uvidom u spis predmeta utvrđeno da je Primorsko-goranska županija Zaključkom KLASA: UP/I-008-01/22-01/12, URBROJ: 2170-03-08/5-22-2 od dana 18. listopada 2022. godine pozvala žalitelja na dopunu zahtjeva u pogledu osobnog identifikacijskog broja, koji je i dostavljen dana 19. listopada 2022. godine.
Službenica za informiranje Primorsko-goranske županije je dana 19. listopada 2022. godine donijela rješenje UP/I-008-01/22-01/12, URBROJ: 2170/03-08/5-22-4 kojim je odbijen zahtjev žalitelja temeljem odredbe članka 23. stavka 6. točke 4., jer se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U obrazloženju osporenog rješenja u bitnom se citira odredba članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, te navodi da javnopravno tijelo ne odgovara na razne upite, već informacija podrazumijeva konkretan akt nastao u radu javnopravnog tijela. S obzirom da je u konkretnom slučaju žalitelj zatražio odgovor na upit da li je za građenje na određenom zemljištu izdana građevinska dozvola, prvostupanjsko tijelo smatra da se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu odredbe članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Iz spisa predmeta nadalje je vidljivo da je prvostupanjsko tijelo nakon izvršenog uvida u zaprimljenu žalbu i spis predmeta, odnosno nakon donošenja rješenja o odbijanju predmetnog zahtjeva žalitelja, dana 15. studenoga 2022. provelo godine test razmjernosti i javnog interesa, o čemu je sastavljena Službena zabilješka UP/I-008-01/22-01/12, URBROJ: 2170/03-08/5-22-6. Iz provedenog testa proizlazi da u konkretnom slučaju ne prevladava javni interes za omogućavanjem pristupa zatraženoj informaciji već prevladava zaštita osobnih podataka investitora. Naime, u testu se navodi da nije identificirano postojanje javnog interesa vezano za akt o građenju na naznačenoj katastarskoj čestici te da zatražena informacija zanima žalitelja osobno. Nadalje da su za izgradnju zgrade za koju se traži predmetna informacija nisu angažirana javna sredstva. Isto tako se navodi da ukoliko bi se žalitelju omogućio pristup zatraženoj informaciji, onda bi se trebao omogućiti pristup i bilo kojoj drugoj osobi koja bi je zatražila. Ističe da svaka osoba ima pravo na zaštitu osobnih podataka i da se privatni interes žalitelja u konkretnom slučaju ne može staviti ispred zaštite privatnosti pojedinca.
Člankom 23. stavkom 6. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4. , a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
U konkretnom slučaju, očito je da žalitelj ima određeni interes za traženom informacijom, a što je vidljivo iz njegove žalbe i zahtjeva, međutim činjenica što žalitelj ima određeni interes za zatraženom informacijom, ne govori u prilog odobravanju pristupa istima, jer sukladno članku 18. stavku 4. Zakona o pravu na pristup informacijama korisnici nisu dužni navoditi zbog čega traže pristup informaciji, niti se pozivati na odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama.
S obzirom da je iz navoda žalbe jasno je kako žalitelj nastoji svoj privatni interes za dobivanjem informacije prikazati kao javni, valja istaknuti da je u članku 8. stavku 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima, te da su korisnici ravnopravni u njegovom ostvarivanju, a u članku 9. citiranog Zakona da korisnik koji raspolaže informacijom sukladno ovom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi. Zakon o pravu na pristup informacijama odnosi se na sve korisnike prava na pristup informacijama jednako, pa stoga postavljeni zahtjev žalitelja treba razmatrati kao da ga je postavila bilo koja druga osoba fizička ili pravna, domaća ili strana.
Dakle, ukoliko bi se zatražene informacije omogućile žalitelju, te iste informacije bi se onda trebale, sukladno načelu jednakosti iz članka 8. Zakona o pravu na pristup informacijama, omogućiti bilo kojoj drugoj osobi koja bi ih zatražila, pri čemu treba imati na umu da sukladno gore citiranom članku 9. Zakona o pravu na pristup informacijama, korisnik koji raspolaže informacijom sukladno ovom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi.
Sukladno navedenome, u ostvarivanju prava na pristup informacijama nije odlučna veza između korisnika i informacije koja je predmet postupka, odnosno pristup traženoj informaciji će se omogućiti ili ograničiti bez obzira na to ima li korisnik partikularni interes za dobivanje informacije, s obzirom da se u postupku ostvarivanja prava na pristup informacijama treba utvrditi postojanje, odnosno pretezanje javnog interesa u odnosu na pojedinačne zaštićene interese iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, pa stoga razlozi koje žalitelj navodi u predmetnoj žalbi, nisu odlučni u odlučivanju o zahtjevu za pristup informacijama temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama.
U žalbenom postupku je, uvidom u informaciju koja je predmet žaliteljevog zahtjeva utvrđeno je da ista sadrži osobne podatke fizičkih osoba investitora, njihova imena i prezimena te njihove adrese.
Sukladno članku 99. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. godine o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka), ista je u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u državama članicama od 25. svibnja 2018. godine.
Uvodnom odredom broj 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da bi obrada osobnih podataka trebala biti osmišljena tako da bude u službi čovječanstva. Dalje se navodi da pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo, te da ga se mora razmatrati u skladu s načelom proporcionalnosti, odnosno da se predmetnom Uredbom poštuju sva temeljna prava i uvažavaju slobode i načela priznata Poveljom koja su sadržana u ugovorima, uključujući slobodu izražavanja i informiranja.
Člankom 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik“): pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.
Povjerenik za informiranje je utvrdio da bi omogućavanje pristupa informaciji u konkretnom slučaju dovelo do povrede osobnih podataka i moguće zlouporabe tih podataka te da prevladava potreba zaštite osobnih podataka u odnosu na javni interes. Naime, dostavom zatražene informacije ovom konkretnom slučaju došlo bi do nepotrebnog zadiranja u privatni život fizičkih osoba. Svaka fizička osoba ima pravo na zaštitu osobnih podataka, a omogućavanje pristupa osobnim podacima u konkretnom slučaju predstavljalo bi nepotrebno zadiranje u tuđi privatni život, osobito imajući u vidu da sukladno ranije citiranom članku 9. Zakona o pravu na pristup informacijama, korisnik koji raspolaže informacijom sukladno ovom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi, stoga razlozi koje žalitelj navodi nisu dovoljan pravni temelj za omogućavanje pristupa traženoj informaciji za koju ne postoji širi javni interes.
Osim toga, iz spisa predmeta ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezano zatraženu informaciju, niti da se ista odnosi na pitanje javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša ili na pitanje raspolaganja javnim sredstvima, a niti je vjerojatno da bi objava tražene informacije doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnih načela funkcioniranja tijela javne vlasti kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet i slično. Uzeto je u obzir da u konkretnom slučaju ne radi o raspolaganju javnim sredstvima, a koji podaci bi javnosti bili dostupni i bez provođenja postupka testa razmjernosti i javnog interesa.
U žalbenom postupku razmotreno je i može li se u konkretnom slučaju primijeniti odredba članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama o djelomičnom omogućavanju pristupa informacijama, te je utvrđeno da bi se omogućavanjem pristupa preslici zatraženog dokumenta, na kojem bi se prekrila imena i prezimena, adresa, izgubio smisao omogućavanja pristupa tim informacijama.
Vezano uz žaliteljev navod u svezi prakse Povjerenika za informiranje u sličnim predmetima, Povjerenik za informiranje ukazuje na praksu Visokog upravnog suda, konkretno presudu, Poslovni broj: UsII-98/22-6 od 19. srpnja 2022. godine https://sudovi.hr/sites/default/files/dokumenti/2022-08/UsII-98-2022-O.A..pdf kojom je potvrđeno rješenje Povjerenika za informiranje i kojom je zauzeto stajalište da ukoliko bi se omogućio pristup određenim dozvolama na zahtjev fizičkih osoba, investitora, za izgradnju nekretnine koja nema obilježja javnog dobra i koja nije izgrađena javnim sredstvima nego sredstvima fizičkih osoba, onda bi se pristup informacijama za koje nije utvrđeno postojanje javnog interesa, zbog načela jednakosti, trebao omogućiti bilo kojoj osobi koja tu informaciju zatraži.
U žalbenom postupku Povjerenik za informiranje je utvrdio da je prvostupanjsko tijelo izvršilo uvid u zaprimljenu žalbu i spis predmeta i sukladno odredbi članka 113. Zakona o općem upravnom postupku ispitalo zakonitost pobijanog rješenja te samo utvrdilo da nije bila valjana pravna osnova temeljem kojeg je odlučilo o zahtjevu žalitelja u prvostupanjskom postupku. S obzirom na navedeno odlučilo je provesti test razmjernosti i javnog interesa u odnosu na građevinsku dozvolu zatraženu zahtjevom. U testu razmjernosti i javnog interesa prvostupanjsko tijelo je zaključilo da u konkretnom slučaju prevladava zaštita osobnih podataka investitora nad javnim interesom. S obzirom na odredbu članka 23. stavak 6. točka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da će tijelo javne vlasti odbiti zahtjev, prvostupanjsko tijelo je nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa zaključilo da usvajanjem žalbe žalitelja ne bi dovelo do drugačije odluke o zahtjevu, već do drugačijeg obrazloženja.
Na temelju provedenog žalbenog postupka, Povjerenik za informiranje je u ovom slučaju utvrdio kako je osporeno rješenje pravilno i na zakonu osnovano, ali ne iz razloga koje je navelo u osporenom rješenju prvostupanjsko tijelo, nego iz razloga navedenih u obrazloženju ovog rješenja.
Člankom 116. stavkom 1. točkom 3. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako utvrdi da je prvostupanjsko rješenje na zakonu osnovano, ali zbog drugih razloga, a ne zbog onih koji su u rješenju navedeni.
Slijedom svega navedenog, temeljem članka 116. stavka 1. točke 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09, 110/21) trebalo je odlučiti kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan