KLASA: UP/II-008-07/22-01/898

URBROJ: 401-01/11-23-3

Zagreb, 21. veljače 2023.

Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Hrvatske revizorske komore od 23. lipnja 2022. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Hrvatske revizorske komore od 23. lipnja 2022. godine.

2. Omogućava se ......... pravo na pristup preslikama stranica 4. – 92. Pregleda aktivnosti stalnog stručnog usavršavanja ovlaštenih revizora u organizaciji Hrvatske revizorske komore u 2018. godini, koji je prilog Izvještaju iz članka 14. stavka 2. Pravilnika o stalnom stručnom usavršavanju ovlaštenih revizora Klasa: 053-01/18-01/267, Ur. broj: 251-442-01-18-01 od 27. prosinca 2018. godine.

3. Nalaže se Hrvatskoj revizorskoj komori da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.

4. Predmet se u pogledu preostalog dijela zahtjeva koji se odnosi na razdoblje 2019. i 2020. godine te do 28. studenoga 2021. godine, dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 20. svibnja 2022. godine, u dijelu u kojem je zatražio dostavu potpisnih lista ili drugi oblik evidencije iz koje su vidljiva imena i prezimena polaznika koji su sudjelovali na održanim edukacijama za stalno stručno usavršavanje ovlaštenih revizora u razdoblju od 1. siječnja 2018. godine do 28. studenoga 2021. godine, temeljem odredbe članka 23. stavka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13., 85/15. i 69/22.), a u svezi s odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što su tražene informacije zaštićene propisom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da rješenje pobija u cijelosti zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene materijalnog prava i bitne povrede postupovnih odredbi. Nadalje, u bitnome navodi da tvrdnja tijela javne vlasti prema kojoj je potreba zaštite osobnih podataka fizičkih osoba prevladala nad javnim interesom nije dovoljno obrazloženje samo po sebi pa je rješenje nerazumljivo, ne može se ispitati i zbog toga je nezakonito. Također, ističe da razlog nedostavljanja imena i prezimena revizora ne može biti zaštita osobnih podataka jer su imena i prezimena revizora javno dostupna u Registru revizora Ministarstva financija. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14.) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 20. svibnja 2022. godine od Hrvatske revizorske komore zatražio: 1. popis održanih edukacija za stalno stručno usavršavanje ovlaštenih revizora u razdoblju od 1. siječnja 2018. godine do 28. studenoga 2021. godine, 2. potpisne liste ili drugi oblik evidencije iz kojih su vidljiva imena polaznika koji su sudjelovali na održanim edukacijama za stalno stručno usavršavanje ovlaštenih revizora u razdoblju od 1. siječnja 2018. godine do 28. studenoga 2021. godine.

Nadalje, utvrđeno je da je Hrvatska revizorska komora u odnosu na dio zahtjeva pod točkom 1. žalitelju omogućila pristup informacijama te mu zatraženo dostavila dana 23. lipnja 2022. godine putem elektroničke pošte, a u odnosu na dio zahtjeva pod točkom 2. donijela je pobijano rješenje od 23. lipnja 2022. godine kojim se temeljem odredbe članka 23. stavka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13., 85/15. i 69/22.), a u svezi s odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što su tražene informacije zaštićene propisom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka..

U obrazloženju pobijanog rješenja navodi se da se radi o informacijama koje su zaštićene propisima kojima se uređuje područje zaštite osobnih podataka, odnosno Općom uredbom o zaštiti podataka prema kojoj će obrada osobnih podataka biti zakonita samo ako je ispitanik dao privolu za obradu svojih osobnih podataka u jednu ili više posebnih svrha. Nadalje, navodi se da je iz tog razloga trebalo provesti test razmjernosti i javnog interesa, pa je na temelju tog testa utvrđeno da prevladavaju potrebe zaštite osobnih podataka fizičkih osoba u odnosu na javni interes.

Prije svega valja istaknuti da se tijelo javne vlasti pogrešno poziva na odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 69/22.) koje su stupile na snagu dana 25. lipnja 2023. godine, a žaliteljev zahtjev podnesen je prije njihovog stupanja na snagu te o istome valja odlučivati sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.)

Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano kako će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Test razmjernosti i javnog interesa procjena je razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.

Iz zakonske definicije testa razmjernosti i javnog interesa proizlazi kako se navedenim testom procjenjuje odnos između dvaju zaštićenih interesa i to interesa zaštite određene informacije i interesa pružanja informacije. Važno je naglasiti da su oba interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni. Tako je u javnom interesu zaštititi vrijednosti i interese koji se štite kao što je u javnom interesu pružiti korisnicima informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti. Stoga je svrha testa razmjernosti i javnog interesa ocijeniti je li javni interes da se omogući pristup informaciji veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije. Sadržaj testa razmjernosti i javnog interesa je usporediti odnosno odvagnuti ta dva interesa u njihovom međusobnom odnosu u svakom konkretnom slučaju.

Iz sadržaja akta o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa od 21. lipnja 2022. godine u kojem tijelo javne vlasti navodi da je u provođenju testa razmjernosti i javnog interesa utvrđeno da prevladavaju potrebe zaštite osobnih podataka fizičkih osoba u odnosu na javni interes te se iz tog razloga informacije neće učiniti dostupnim, proizlazi da u prvostupanjskom postupku tijelo javne vlasti nije provelo test razmjernosti i javnog interesa sukladno prethodno citiranim odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, te isti je trebalo provesti u drugostupanjskom postupku.

Stoga je Povjerenik za informiranje u žalbenom postupku razmotrio je li žalitelju moguće odobriti pristup zatraženim informacijama te da li se pristup traženim informacijama može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes.

S obzirom na razlog ograničenja, u konkretnom slučaju valja uzeti u obzir da se područje zaštite osobnih podataka regulira Uredbom (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. godine o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka) koja u člankom 4. propisuje da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik“): pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.

Uvodnom odredom broj 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da bi obrada osobnih podataka trebala biti osmišljena tako da bude u službi čovječanstva. Dalje se navodi da pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo, te da ga se mora razmatrati u skladu s načelom proporcionalnosti, odnosno da se predmetnom Uredbom poštuju sva temeljna prava i uvažavaju slobode i načela priznata Poveljom koja su sadržana u ugovorima, uključujući slobodu izražavanja i informiranja.

Nadalje, u uvodnoj odredbi 39. Opće uredbe o zaštiti podataka je, između ostalog, propisano da bi svaka obrada osobnih podataka trebala bi biti zakonita i poštena.

Uvodnom odredbom broj 40. Opće uredbe o zaštiti podataka je propisano da bi kako bi obrada bila zakonita, osobne podatke trebalo obrađivati na temelju privole dotičnog ispitanika ili neke druge legitimne osnove, bilo propisane u ovoj Uredbi bilo u drugom pravu Unije ili pravu države članice na koji upućuje ova Uredba, uključujući obvezu poštovanja pravne obveze kojoj podliježe voditelj obrade ili obvezno izvršavanje ugovora u kojem je ispitanik jedna od stranaka ili kako bi se poduzele radnje na zahtjev ispitanika prije sklapanja ugovora.

Slijedom navedenog, legitimnost obrade podataka utvrđena je člankom 6. stavkom 1. točkom c) Opće uredbe o zaštiti podataka, kojom je propisano kako je obrada zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećega: obrada je nužna radi poštovanja pravnih obveza voditelja obrade. U stavku 3. članka 6. Uredbe navodi se kako pravna osnova za obradu iz stavka 1. točaka c) i e) utvrđuje se u: a) pravu Unije, ili b) pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe.

Spomenuta zakonitost obrade se u ovom slučaju izvodi iz odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, koji razrađuje odredbu članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske kojom se jamči pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, uvažavajući pritom preduvjet ispravne provedbe testa razmjernosti i javnog interesa u slučaju postojanja ograničenja od pristupa, odnosno u određenim slučajevima primjenjujući odredbu članka 16. stavka 3. navedenog Zakona kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima.

Osim odredbi Opće uredbe o zaštiti podataka, u drugostupanjskom postupku valjalo je uzeti u obzir i relevantne odredbe Zakona o reviziji („Narodne novine“; broj 127/17.) i Pravilnika o stalnom stručnom usavršavanju ovlaštenih revizora („Narodne novine 104/18.).

Člankom 4. točkom 9. Zakona o reviziji propisano je da je ovlašteni revizor je fizička osoba koja ima odobrenje za rad koje je izdalo Ministarstvo financija u skladu s odredbama ovoga Zakona, a člankom 14. stavkom 1. citiranog Zakona ovlašteni revizor propisana je obveza ovlaštenih revizora stalnog stručnog usavršavanja u području obavljanja revizorskih usluga.

Odredbom članka 11. stavka 2. Pravilnika o stalnom stručnom usavršavanju ovlaštenih revizora propisano je da je organizator bilo koje aktivnosti stalnog stručnog usavršavanja ovlaštenih revizora, na koje je Ministarstvo financija dalo prethodnu suglasnost, prema zahtjevima iz članka 6. stavka 1. točka 1. ovog Pravilnika, obvezan je dostaviti Ministarstvu financija popis svih sudionika svake održane aktivnosti u roku od 15 dana od datuma održavanja, prezentacijske materijale za svaku tematsku jedinicu i pisani godišnji izvještaj o svim održanim aktivnostima stalnog stručnog usavršavanja ovlaštenih revizora najkasnije do 28. veljače tekuće godine za prethodnu godinu.

Sukladno odredbi članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti imaju obvezu u postupku po žalbi dostaviti Povjereniku za informiranje informacije koje su predmet postupka te Hrvatska revizorska komora dana 8. kolovoza 2022. godine putem elektroničke pošte dostavila izvješća iz članka 14. stavka 2. Pravilnika o stalnom stručnom usavršavanju ovlaštenih revizora za 2018. godinu Klasa: 053-01/18-01/267, Ur. broj: 251-442-01-18-01 od 27. prosinca 2018. godine s prilogom Pregled aktivnosti stručnog usavršavanja ovlaštenih revizora u organizaciji Hrvatske revizorske komore koji sadrži i evidencijski popis sudionika po pojedinoj održanoj aktivnosti, za 2019. godinu Klasa: 053-01/20-01/28, Ur. broj. 251-442-01-20-01 od 25. veljače 2020. godine s prilogom Popis tema održanih prema Godišnjem programu 2019., za 2020. godinu Klasa: 053-01/21-01/17, Ur.broj: 251-442-01-21-01 od 17. veljače 2021. godine s prilogom Popis tema održanih prema Godišnjem programu 2020. i za 2021. godinu Klasa: 053-01/22-01/22, Ur. broj: 251-44-01-22-01 od 15. veljače 2022. godine s prilogom Popis predavača i seminarskih tema održanih prema Godišnjem programu 2021. Dostavljajući navedeno, tijelo javne vlasti napominje da je riječ o velikom broju osobnih imena revizora koji su sudjelovali na edukacijama u traženom razdoblju te da za svaki održani webinar postoje liste sudjelovanja s imenima sudionika, a za seminare imena s potpisima sudionika.

Pregledom dostavljene dokumentacije utvrđeno je da izvješće iz članka 14. stavka 2. Pravilnika o stalnom stručnom usavršavanju ovlaštenih revizora za 2018. godinu Klasa: 053-01/18-01/267, Ur. broj: 251-442-01-18-01 od 27. prosinca 2018. godine s prilogom Pregled aktivnosti stručnog usavršavanja ovlaštenih revizora u organizaciji Hrvatske revizorske komore koji sadrži i evidencijski popis sudionika po pojedinoj održanoj aktivnosti, predstavlja informaciju koja je predmet žaliteljevog zahtjeva od 25. svibnja 2022. godine i to u odnosu na jedan dio vremenskog razdoblja na koje se zahtjev odnosi (2018. godina).

Navedeni evidencijski popisi sadrže osobne podatke fizičkih osoba, odnosno sadrže registarske brojeve te imena i prezimena ovlaštenih revizora, a navedeni podaci ujedno su i podaci javno objavljeni u Registru ovlaštenih revizora Ministarstva financija (dostupno na poveznici http://rgfi.fina.hr/RegistarRevizora) koji se vodi sukladno odredbama članka 34. stavka 3. Zakona o reviziji.

U odnosu na zaštitu osobnih podataka je potrebno naglasiti da kada se utvrdi da je nešto osobni podatak to automatski ne znači da je on i u navedenom slučaju zaštićen. Osim navedenog, bitno je naglasiti da kada se upotrebljavaju odredbe Opće uredbe o zaštiti podataka kao temelj odbijanja zahtjeva korisnika prava na informaciju, potrebno je razmotriti razloge i okolnosti pod kojima doista može nastati šteta upotrebom nečijih osobnih podataka.

Stoga je, uzevši u obzir prethodno navedene odredbe Zakona o reviziji i Pravilnika o stalnom stručnom usavršavanju ovlaštenih revizora, utvrđeno je da registracijski brojevi te imena i prezimena ovlaštenih revizora ne mogu predstavljati zaštićeni osobni podatak, s obzirom da se radi o osobama s posebnim ovlaštenjem za obavljanje poslova revizije te se radi o podacima koji su već javno dostupni.

Nadalje, omogućavanjem pristupa preslici evidencijskom popisu sudionika po pojedinoj održanoj aktivnosti u 2018. godini, moglo bi se utvrditi koji ovlašteni revizor je prisustvovao kojem stručnom usavršavanju, međutim valja uzeti u obzir da Zakon o reviziji nameće ovlaštenim revizorima obvezu stalnog stručnog usavršavanja u području obavljanja revizorskih usluga u trajanju od najmanje 120 sati unutar neprekinutog razdoblja od tri godine, počevši od dana izdavanja odobrenja za rad te o ispunjenoj obvezi izvještavati Ministarstvo financija najkasnije na dan isteka istog razdoblja (članak 14. stavak 1. Zakona o reviziji).

Također, valja uzeti u obzir da se u konkretnom slučaju radi o zakonom reguliranoj profesiji te da je dobivanje ovlaštenja za rad kao ovlašteni revizor zakonom uređeni postupak.

Stoga je Povjerenik za informiranje u drugostupanjskom postupku utvrdio da omogućavanjem prava na pristup preslici evidencijskom popisu sudionika po pojedinoj održanoj aktivnosti u 2018. godini, ne bi u konkretnom slučaju došlo do povrede osobnih podataka ovlaštenih revizora.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Posebno se skreće pozornost da je člankom 25. a Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13., 85/15. i 69/22.) propisana obveznost izvršenja pravomoćnih rješenja Povjerenika za informiranje kojima se omogućava pristup informacijama i mogućnost njegova prisilnog izvršenja izricanjem novčane kazne čelniku tijela. Sukladno Zakonu o općem upravnom postupku, u slučaju nepostupanja tijela javne vlasti, postupak izvršenja po ovom rješenju Povjerenik za informiranje provodi na prijedlog stranke.

Stoga je temeljem članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, riješeno kao u izreci ovog rješenja.

U odnosu na informacije koje se tiču preostalog vremenskog razdoblja iz podnesenog zahtjeva (2019. godina, 2020. godine i razdoblje do 28. studenoga 2021. godine), predmet valja vratiti tijelu javne vlasti na ponovni postupak, s obzirom da navedene informacije nisu bile dostavljene kao dio spisa predmeta.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“; broj 47/09. i 110/21.), riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.

Pri tome, tijelo javne vlasti treba utvrditi koja informacija u smislu odredbe članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno koji već izrađeni i materijalizirani dokumenti, predstavljaju informaciju koja je predmet preostalog dijela žaliteljevog zahtjeva te, uzimajući u obzir ranije izneseno obrazloženje vezano uz imena i prezimena te registarske brojeve ovlaštenih revizora, odlučiti o dostupnosti informacije.

Međutim, ukoliko bi predmetni dokumenti sadržavali i neke druge osobne podatke, tijelo javne vlasti dužno je u odnosu na iste provesti test razmjernosti i javnog interesa iz članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, uzimajući pri tome u obzir i odredbu članka 15. stavka 5. citiranog Zakona.

Posebno se napominje da u slučaju traženja većeg broja informacija tijelo javne vlasti može korisniku, prema članku 19. stavku 2. Zakona o pravu na pristup informacijama i Kriterijima za određivanje visine naknade stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14. i 15/14.), naplatiti stvarne materijalne troškove koji se mogu sastojati u izradi preslike određenog broja stranica informacije, dostave elektroničkog zapisa na CD-u, DVD-u, na memorijskoj kartici i sl., te naplatiti troškove dostave informacija, pri čemu se informacija dostavlja po primitku dokaza o izvršenoj uplati.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan