KLASA: UP/II-008-07/20-01/986

URBROJ: 401-01/04-20-2

Zagreb, 17. rujna 2020. godine

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15) povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Hrvatska poštanska banka d.d., Ur. br. E00-67/20 RB od 13. srpnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Hrvatska poštanska banka d.d., Ur. br. E00-67/20 RB od 13. srpnja 2020. godine.

2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

3. Odbija se zahtjev ......... za naknadom troška poštarine u iznosu od 14,60 kn kao neosnovan.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 27. lipnja 2020. godine, kojim je od trgovačkog društva Hrvatska poštanska banka d.d. (dalje u tekstu: HPB) zatražio informaciju o isplaćenim bruto plaćama/naknadama plaće tijela javne vlasti bez doprinosa na plaće i o broju osoba kojima je izvršena isplata za prosinac 2018., ožujak 2019., lipanj 2019., rujan 2019. te prosinac 2019. godine, te informaciju o ukupnom bruto iznosu plaćanja fizičkim osobama temeljem kojeg postoji obveza tijela javne vlasti uplate poreza na dohodak bez doprinosa na taj iznos i o broju fizičkih osoba kojima je izvršena isplata za navedeno razdoblje. Predmetni zahtjev je odbijen temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 4., a u vezi s člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što prvostupanjsko tijelo ne posjeduje traženu informaciju u obliku gotovog, izrađenog dokumenta, kao i temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 4. citiranog Zakona, s obzirom na to da prvostupanjsko tijelo smatra da tražene informacije sadrže osobne podatke zaštićene zakonom koji se uređuje zaštita osobnih podataka.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da isto pobija zbog povrede upravnog postupka, pogrešne primjene materijalnog prava i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja. Ističe da je prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo materijalno pravo, jer su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa. Ukazuje da je na temelju Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o porezu na dohodak („Narodne novine“, broj 79/13) propisan novi obrazac JOPPD koji sadrži ili za koje popunjavanje tijelo javne vlasti mora imati već izrađene tražene podatke, pri čemu je u najmanjoj mogućoj mjeri svedeno postupanje tijela javne vlasti prilikom udovoljavanju njegovom predmetnom zahtjevu. Ističe da su povrijeđeni članci 30., 51. i 52. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) jer ga prvostupanjsko tijelo nije obavijestilo o odlučnim činjenicama koje je utvrdilo. Smatra da je i počinjena povreda članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku jer pobijano rješenje ne sadrži odlučne činjenice. Također, žalitelj potražuje trošak dostave/poštarine za predmetnu žalbu u iznosu od 14,60 kn prema članku 161. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 27. lipnja 2020. godine zatražio od HPB-a informaciju o isplaćenim bruto plaćama/naknadama plaće tijela javne vlasti bez doprinosa na plaće, kao i broj osoba kojima je izvršena isplata, za prosinac 2018., ožujak 2019., lipanj 2019., rujan 2019. te prosinac 2019. godine; te informaciju o ukupnom bruto iznosu plaćanja fizičkim osobama temeljem kojeg postoji obveza tijela javne vlasti uplate poreza na dohodak bez doprinosa na taj iznos, kao i broj fizičkih osoba kojima je izvršena isplata, za prosinac 2018., ožujak 2019., lipanj 2019., rujan 2019. te prosinac 2019. godine.

HPB u obrazloženju pobijanog rješenja navodi kako ista ne posjeduje izrađenu informaciju u obliku u kojem je žalitelj traži, odnosno da bi se tražena informacija trebala obraditi na način da se anonimiziraju osobni podaci, a što bi iziskivalo dodatno opterećenje prvostupanjskog tijela u obavljanju svojih redovnih poslova. Nadalje, navodi se da je HPB provela test razmjernosti i javnog interesa, a kojim je utvrđeno da da tražena informacija sadrži osobne podatke zaštićene zakonom koji se uređuje zaštita osobnih podataka. Također, navodi se da su tražene informacije, u skladu sa Odlukom Hrvatske narodne banke o primjerenom upravljanju informacijskim sustavom („Narodne novine“, broj 37/2010) i temeljem Pravilnika koji je u HPB-u donesen temeljem spomenute Odluke, klasificirane oznakom „TAJNO“. Zaključno, navodi kako bi se davanjem zatraženih informacija HPB dovela u nejednak položaj u odnosu na druge banke koje takve podatke nisu dužne davati javnosti te da takvo odavanje podataka dovodi do opasnosti da će fizičke osobe za koje se traže podaci biti dovedene u neravnopravni položaj sa takvim fizičkim osobama u drugim bankama na tržištu, a koje nisu dužne odavati osobne podatke koje žalitelj traži. HPB u obrazloženju pobijanog rješenja ističe kako se ne financira iz javnih sredstava, nego sredstva ostvaruje vlastitim poslovanjem.

Dana 14. kolovoza 2020. godine, Povjereniku za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žalitelja. Uz spis predmeta priloženo je očitovanje navedenog tijela javne na žalbu žalitelja, u kojem se u bitnom navodi da HPB ne posjeduje kao gotove informacije u obliku u kojem ih žalitelj traži, s obzirom da iste sadrže osobne podatke fizičkih osoba, odnosno da se u konkretnom slučaju radi o informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama. Također, navodi se da su zatražene informacije klasificirane oznakom „TAJNO“ sukladno članku 22. Pravilnika o klasifikaciji informacija te da iste nisu sadržane u JOPPD obrascu, već bi se traženi podaci sa navedenog JOPPD obrasca i iz evidencija HPB-a trebali za potrebe žalitelja zbrajati/ analizirati/ apstrahirati i slično, što bi predstavljalo stvaranje nove informacije, a što se u skladu s odredbom članka 18. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama ne smatra zahtjevom za pristup informacijama.

U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je tijelo javne vlasti prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno utvrdilo činjenično stanje i kako je neodgovarajuće primijenilo zakonske odredbe.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 – pročišćeni tekst i 5/14) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.

Nastavno na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. U tom smislu, tijelo javne vlasti je dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima podupire postojanje izuzetka od pristupa propisanog člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.

Prema članku 5. stavku 1. točki 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.

Na zakonsku definiciju informacije također se nadovezuje odredba članka 18. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano kako se ne smatra zahtjevom za pristup informacijama traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih uz ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao ni stvaranje nove informacije. Naime, zakonska definicija informacije ne uključuje obvezu tijela javne vlasti da izrađuje analize, izvješća i sastavlja odgovore na pitanja, sastavlja izjave, pokreće postupke ili da obavlja dodatne aktivnosti.

Napominje se da pristup informaciji u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, dakle informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku, odnosno zakonska definicija informacije ne uključuje obvezu tijela javne vlasti da izrađuje analize, izvješća i sastavlja odgovore na pitanja, sastavlja izjave, pokreće postupke ili da obavlja dodatne aktivnosti. Drugim riječima, pristup informacijama u smislu Zakona uključuje dobivanje preslike gotove informacije koju tijelo javne vlasti posjeduje u trenutku podnošenja zahtjeva, npr. određenog dokumenta, ili drugog zapisa podataka, odnosno do koje bi moglo doći jednostavnim pretraživanjem elektroničke baze podataka.

O stvaranju nove informacije radilo bi se primjerice kad bi se od prvostupanjskog tijela tražila informacija koji istu nije dužno statistički obrađivati, odnosno kad bi za udovoljavanje zahtjevu za pristup informacijama trebalo izvršiti uvid u pojedini spis predmeta kako bi se došlo do informacije, a što ovdje nije slučaj.

Dodatno se ukazuje i na presudu Suda Europske unije, broj C-491/15 od 11. siječnja 2017. godine, prema kojoj tijela javne vlasti radi ispunjavanja zahtjeva za pristup informacijama mogu biti dovedena u situaciju da primjenom postojećih alata za pretraživanje izrade dokument iz informacija sadržanih u bazi podataka.

Nadalje, odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Sukladno članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

U dostavljenom zapisniku o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa HPB u bitnom se navodi zaključak da će se ograničiti pravo na pristup zatraženoj informaciji jer ne prevladava javni interes nego interes navedenog tijela javne vlasti da čuva podatke o radnoj evidenciji fizičkih osoba koja obiluje osobnim podacima fizičkih osoba.

HPB je po sudu Povjerenika za informiranje propustila prikazati činjenice i okolnosti koje opravdavaju uskratu zatražene informacije jer ista sadrži zaštićene osobne podatke i ujedno predstavlja poslovnu tajnu, te je ujedno nepravilno provela test razmjernosti i javnog interesa, slijedom čega je pogrešno primijenila zakonske odredbe.

Naime, zaključak prvostupanjskog tijela da zatražene informacije sadrže zaštićene osobne podatke zaštićene te da su traženi podaci poslovna tajna nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.

Uvidom u poveznicu https://www.hpb.hr/o-nama/osnovne-informacije utvrđeno je sljedeća vlasnička struktura prvostupanjskog tijela: Republika Hrvatska je imatelj 42,4293% dionica, HP-Hrvatska pošta d.d. 11,9336% dionica, Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka 8,9803% dionica, Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje 8,7577%, dok iznos od 0.0393% otpada na vlastite dionice, a udio ostali dioničara iznosi 27,8597%.

Posebno se ukazuje na činjenicu da je presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-501/18 od 13. ožujka 2019. godine utvrđeno da se i u slučaju Hrvatske poštanske banke d.d. radi o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Iako je u konkretnom slučaju predmet postupka bila odluka donesena u postupku natječaja, Povjerenik za informiranje smatra da se utvrđenja iz navedene odluke mogu primijeniti i u konkretnom slučaju, posebno imajući u vidu da informacije koje žalitelj traži ukazuju na raspolaganje javnim sredstvima u vidu isplate bruto plaća/naknada plaće zaposlenicima navedenog tijela javne vlasti.

Također, vezano uz potrebu zaštite osobnih podataka, ukazuje se kako iz zahtjeva žalitelja proizlazi da isti traži brojčane podatke o visini iznosa isplaćene bruto plaće/naknada plaće bez doprinosa za specificirano razdoblje te o broju osoba kojima je isplaćena bruto plaće/naknada plaće, te da isti predmetnim zahtjevom ne traži dostavu osobnih podataka fizičkih osoba kojima je izvršena isplata (ime i prezime, adresa, datum rođenja i osobni identifikacijski broj).

Slijedom svega navedenog, Povjerenik za informiranje utvrđuje da prvostupanjsko tijelo prilikom rješavanja zahtjeva za pristup informacijama žalitelja nije uzelo u obzir odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

U odnosu na navode HPB-a da traženi podaci predstavljaju klasificirane podatke, ukazuje se da je odredbom članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.

Poslovnu tajnu prema stavku 1. članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96), predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.

Slijedom navedenog, HPB je u prvostupanjskom postupku bila dužna pružiti valjano obrazloženje kojim bi se jasno i nedvosmisleno identificirali razlozi zbog kojih bi omogućavanje uvida u zatražene podatke o bruto plaćama/naknadama plaće dovelo do štetnih posljedica za navedeno tijelo javne vlasti (financijskih, reputacijskih, zakonskih i dr.), što je ratio legis instituta poslovne tajne.

Drugim riječima, tijelo javne vlasti ne smije spekulirati, nagađati i koristiti se argumentom zastrašivanja oko nastanaka moguće štete prilikom davanja informacije, već zakonsku svrhu instituta poslovne tajne nalazimo u jasnom i nedvosmislenom identificiranju razloga zbog kojih bi davanje određenih podataka dovelo do štetnih posljedica.

Također, tijelo javne vlasti mora argumentirano ukazati na vjerojatnu ozbiljnu povredu zaštićenog interesa. Nije dovoljno pozvati se na zakonska ograničenja i navesti da bi omogućavanje pristupa traženim informacijama moglo imati štetne posljedice za tijelo javne vlasti, već je potrebno iste utemeljiti i obrazložiti kako bi se utvrdila vjerojatnost ozbiljne povrede.

Ukazuje se da zatraženi podaci o bruto plaćama/naknadama plaće ne mogu predstavljati poslovnu tajnu, iz razloga što predmetni podaci ne predstavljaju proizvodnu tajnu ili rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada niti druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese, već oni predstavljaju statistički podatak čija objava po logici stvari ne može ugroziti gospodarske ili neke druge interese prvostupanjskog tijela.

Osim što zatraženim informacijama nedostaje sadržajni element da bi se moglo smatrati poslovnom tajnom, uvidom u Pravilnik o klasifikaciji informacija HPB-a je utvrđeno da im nedostaje i formalni element, odnosno zatraženi brojčani podaci se ne mogu podvesti pod definiciju poslovne tajne.

Također, potrebno je naglasiti kako Zakon o pravu na pristup informacijama predstavlja organski zakon kojim se razrađuje ustavom zajamčeno temeljeno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, stoga slijedom pravnog načela lex superior derogat legi inferiori navedeni Zakon predstavlja viši pravni akt od predmetnog Pravilnika, tako da prilikom njihove kolizije, odredbe navedenog Zakona derogiraju odredbe Pravilnika.

Slijedom navedenog, zbog pogrešne primjene odredbe članka 23. stavka 5. točke 4., a u vezi s člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, te članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 4. citiranog Zakona, valjalo je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješiti kao u točki 1. i 2. izreke rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

Posebno se ističe da prvostupanjsko tijelo nije omogućilo Povjereniku za informiranje uvid u informacije koje su predmet postupka (premda je za to postojala obveza prvostupanjskog tijela u smislu članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama), iako je Povjerenik za informiranje dopisom, KLASA: 008-04/20-01/781, URBROJ: 401-01/04-20-2 od 23. srpnja 2020. godine, koji je uredno zaprimljen od strane prvostupanjskog tijela, zatražio uvid u informacije koje su predmet postupka, iz kojeg razloga Povjerenik za informiranje nije mogao u drugostupanjskom postupku sam riješiti ovu upravnu stvar u smislu članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir primjedbe drugostupanjskog tijela iz ovog rješenja.

Također, u ponovljenom postupku prvostupanjsko tijelo će uzeti u obzir činjenicu da navedene informacije mogu sadržavati imena i prezimena fizičkih osoba, te druge osobne podatke, pa će uzeti u obzir i odredbu članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, te odredbu članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama o djelomičnom omogućavanju pristupa informacijama.

U odnosu na zahtjev žalitelja za naknadom troškova žalbenog postupka, isti je neosnovan.

Sukladno članku 161. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku, u postupcima pokrenutim na zahtjev stranke ili u upravnim stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima, troškove postupka snosi stranka na zahtjev koje je postupak pokrenut ili protiv koje se vodio postupak koji je za nju nepovoljno okončan.

Prema članku 4. Zakona o općem upravnom postupku, stranka u upravnom postupku je fizička ili pravna osoba na zahtjev koje je pokrenut postupak, protiv koje se vodi postupak ili koja radi zaštite svojih prava i obveza ima pravo sudjelovati u postupku.

Uzimajući u obzir navedeno, HPB nije stranka u ovom postupku, već prvostupanjsko tijelo pred kojim se vodi postupak, slijedom čega u konkretnom slučaju nije moguće niti primijeniti odredbu članka 4. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, HPB ne može biti nositelj prava na pristup informacijama u odnosu na samu sebe u smislu navedene odredbe.

Slijedom navedenog, odlučeno je kao pod točkom 3. izreke ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan