KLASA: UP/II-008-07/20-01/970
URBROJ: 401-01/05-20-6
Zagreb, 29. rujna 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv obavijesti Državnog inspektorata Republike Hrvatske od 3. srpnja 2020. godine i rješenja Državnog inspektorata Republike Hrvatske, KLASA: UP/I-008-02-02/20-01/9, URBROJ: 443-01-19-01/5-20-3 od 15. srpnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništavaju se obavijest Državnog inspektorata Republike Hrvatske od 3. srpnja 2020. godine i rješenje Državnog inspektorata Republike Hrvatske, KLASA: UP/I-008-02-02/20-01/9, URBROJ: 443-01-19-01/5-20-3 od 15. srpnja 2020. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslikama rješenja Državnog inspektorata Republike Hrvatske:
- KLASA: UP/I-362-02/20-02/320, URBROJ: 443-02-02-13/3-20-04/NS od 20. travnja 2020. godine, na način da se u uvodu, izreci, obrazloženju i uputi o dostavi rješenja prekrije ime i prezime, OIB i adresa investitora, kao i da se na stranici 2. u obrazloženju rješenja prekrije ime i prezime, OIB i adresa fizičkih osoba koje su zatečene prilikom inspekcijskog pregleda, te se u tom dijelu zahtjev odbija
- KLASA: UP/I-362-02/20-02/319, URBROJ: 443-02-02-13/3-20-05/NS od 21. travnja 2020. godine na način da se u uvodu, izreci, obrazloženju i uputi o dostavi rješenja prekrije ime i prezime, OIB i adresa investitora, te se u tom dijelu zahtjev odbija.
3. Nalaže se Državnom inspektoratu Republike Hrvatske da u roku od 8 dana od pravomoćnosti ovog rješenja omogući ......... pristup odobrenoj informaciji, sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenom obaviješću i rješenjem Državnog inspektorata Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Državni inspektorat) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žaliteljica), kojim su zatražene preslike dvaju rješenja koja je Građevinska inspekcija u Rijeci donijela prilikom inspekcijskog postupka vezanog uz bespravnu rekonstrukciju višestambene zgrade u Dramlju. Žaliteljičin je zahtjev odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a vezano uz članak 15. stavak 2. točku 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, te članka 57. stavka 6. Zakona o Državnom inspektoratu („Narodne novine“, broj 115/18) iz razloga što zatražene informacije predstavljaju inspekcijsku tajnu.
Protiv pobijane obavijesti žaliteljica je pravovremeno izjavila žalbu, odnosno dopunu žalbe protiv pobijanog rješenja, u kojima u bitnom navodi kako je kao podnositeljica predstavke inicirala pokretanje inspekcijskog nadzora zbog očite bespravne rekonstrukcije višestambene zgrade na Kačjaku u Dramlju, što je i pokrenuto te su donesena rješenja i nadzornim mjerama. Smatra da iako nije stranka u postupu, ne postoji pravna osnova koja bi joj zabranjivala dobivanje preslike traženih upravnih akata. Navodi kako u odbijajućem rješenju od 3. srpnja 2020. godine nije proveden test razmjernosti i javnog interesa, međutim također navodi da je nakon ulaganja žalbe na prvo rješenje, dana 3. kolovoza 2020. godine zaprimila rješenje Državnog inspektorata, KLASA: UP/I-008-02-02/20-01/9, URBROJ: 443-01-19-01/5-20-3 od 15. srpnja 2020. godine, koji se od prvog rješenja razlikuje samo po potrebi dokazivanja pravnog interesa po Zakonu o općem upravnom postupku, te što je u potonjem navedeno kako je proveden test razmjernosti i javnog interesa. Nadalje ističe da su predmetna rješenja konačna i izvršna te da je s aspekta odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama irelevantno što ta rješenja nisu pravomoćna. Ističe kako smatra da je apsurdna i proizvoljna tvrdnja kako bi mogla nastati šteta za zaštićeni interes te naglašava kako građevinska inspekcija obavlja inspekcijske nadzore radi zaštite javnog interesa. Navodi da je evidentno da su počinjene bitne povrede postupka, da su pogrešno utvrđene odlučne činjenice te da je pogrešno primijenjen materijalni propis, stoga predlaže da se njezine žalbe uvaže.
Žalba je djelomično osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 19. lipnja 2020. godine zatražila od Državnog inspektorata preslike dvaju rješenja koja je Građevinska inspekcija u Rijeci donijela prilikom inspekcijskog postupka vezanog uz bespravnu rekonstrukciju višestambene zgrade na Kačjaku, Kačjak 45, k.č. 2895/1, k.o. Dramalj i pripadajuće bespravne pomoćne građevine: 1. KLASA: UP/I-362-02/20-02/320, URBROJ: 443-02-02-13/3-20-04/NS od 20. travnja 2020. godine; 2. KLASA: UP/I-362-02/20-02/319, URBROJ: 443-02-02-13/3-20-05/NS od 21. travnja 2020. godine.
Tijelo javne vlasti je dopisom od 3. srpnja 2020. godine, koji možemo smatrati odbijajućim rješenjem, uskratilo žaliteljici pristup informacijama citirajući odredbe članka 57. stavka 6 i stavka 7. Zakona o Državnom inspektoratu, kojima je propisano da je Državni inspektorat dužan kao inspekcijsku tajnu čuvati svu dokumentaciju (zabilješku, zapisnik, nacrt rješenja, rješenje, zaključak, prekršajni akt, kaznenu prijavu, uputu za rad, izjavu stranke, predstavku, pritužbu) te sve druge podatke i dokaze utvrđene odnosno nastale u vezi s inspekcijskim postupkom, te da dokumentaciju i podatke iz stavka 6. ovoga članka, prikupljene ili utvrđene u inspekcijskom nadzoru, te identitet podnositelja predstavke u skladu sa stavkom 2. ovoga članka Državni inspektorat može dati samo sudovima, tijelima državne uprave i drugim državnim tijelima, na njihov obrazloženi pisani zahtjev u postupcima iz njihove nadležnosti. Državni inspektorat također upućuje žaliteljicu na Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), koji u članku 84. stavcima 1., 2. i 4. propisuje da stranke i druge pravne osobe koje dokažu pravni interes imaju pravo obavijestiti se o tijeku postupka i razgledati spise predmeta te o svom trošku umnožiti akte iz spisa.
Nadalje je utvrđeno da je tijelo javne vlasti, nakon što je žaliteljica zatražila da joj se na kućnu adresu dostavi rješenje o odbijanju njezinog zahtjeva sa uputom o pravnom lijeku, dostavilo žaliteljici dana 3. kolovoza 2020. godine rješenje Državnog inspektorata, KLASA: UP/I-008-02-02/20-01/9, URBROJ: 443-01-19-01/5-20-3 od 15. srpnja 2020. godine, međutim, ovaj put u ispravnoj formi rješenja sukladno Zakonu o općem upravnom postupku, temeljeno na istoj pravnoj osnovi uskrate informacije te uz provedeni test razmjernosti i javnog interesa.
S obzirom da su se mimoišli žaliteljičina prva žalba i rješenje poslano na kućnu adresu, žaliteljica se dopunjenom žalbom osvrnula i na rješenje od 15. srpnja 2020. godine.
Bez obzira što obavijest od 3. srpnja te rješenje od 15. srpnja 2020. godine sadržajno nisu u potpunosti identični, stav je žalbenog tijela kako predstavljaju jedinstveni pravni akt temeljen na istoj pravnoj osnovi odbijanja, odnosno kako je rješenje od 15. srpnja 2020. godine doneseno na inicijativu žaliteljice koja je zatražila da joj se rješenje dostavi u propisanom obliku, sa uputom o pravnom lijeku, na kućnu adresu.
Stoga se i žaliteljičine žalbe ne mogu smatrati različitim žalbama na dva različita pravna akta, već je druga žalba dopunjena žalba prve žalbe, kako je i žaliteljica naziva.
Slijedom navedenog, u drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je Državni inspektorat prilikom rješavanja žaliteljičinog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno i pogrešno utvrdio činjenično stanje te je pogrešno primijenio zakonske odredbe.
Kao prvo, Državni inspektorat je pogrešno upotrijebio pravni temelj iz Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno odredba članka 15. stavka 2. točke 2. navedenog Zakona ne obuhvaća odredbu članka 57. Zakona o Državnom inspektoratu kojom je propisano postojanje inspekcijske tajne.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, dok je člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
U svrhu zadovoljavanja načela zakonitosti i načela utvrđivanja materijalne istine, Državni inspektorat je trebao u obrazloženju pobijanog rješenja izričito navesti koji je pravni temelj uskraćivanja prava na pristup informacijama i utvrđeno činjenično stanje podvesti pod relevantnu pravnu normu, što u ovom slučaju nije jasno učinjeno.
Poslovnu tajnu prema stavku 1. članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96), predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
Iz navedene definicije poslovne tajne proizlazi da se inspekcijska tajna ne može podvesti pod poslovnu tajnu jer ne predstavlja proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za gospodarske interese pravne osobe.
Nadalje, člankom 27. Zakona o zaštiti tajnosti podataka propisano je kako profesionalnu tajnu predstavljaju podaci o osobnom ili obiteljskom životu stranaka koje saznaju svećenici, odvjetnici, zdravstveni i socijalni djelatnici, i druge službene osobe u obavljanju svog poziva.
U smislu navedene definicije, inspekcijsku tajnu također ne možemo podvesti pod pojam profesionalne tajne, slijedom čega se dolazi do zaključka kako inspekcijska tajna predstavlja zasebni pravni institut normiran odredbom Zakona o Državnom inspektoratu.
Drugim riječima, tijelo javne vlasti je u ovom slučaju trebalo iskoristiti odredbu članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano kako tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom.
Nadalje, tijelo javne vlasti, u prvostupanjskom postupku nije provelo test razmjernosti i javnog interesa na način da stavi u razmjer zaštitu određenog interesa, u ovom slučaju zaštitu određenog interesa koji predstavlja inspekcijsku tajnu i javnog interesa da se omogući pristup zatraženoj informaciji.
Tijelo javne vlasti u obrazloženju pobijanog rješenja ne argumentira niti uzročno-posljedično povezuje na koji način bi omogućavanje pristupa zatraženim informacijama nanijelo štetnu posljedicu, bilo investitorici, bilo samom Državnom inspektoratu.
Državni inspektorat bi pravilnom provedbom testa razmjernosti i javnog interesa trebao doći do zaključka da predstavlja tijelo javne vlasti koje se financira iz proračunskih sredstava te da mu je dužnost i ovlast štiti javni interes, u ovom slučaju štititi javni interes od bespravne izgradnje.
Osim toga netočna je tvrdnja tijela javne vlasti da zatražena rješenja nemaju pravnu snagu jer se radi o rješenjima koja nisu pravomoćna i protiv kojih se vodi upravni spor.
Odredbom članka 26. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17) propisano je kako tužba nema odgodni učinak, osim kad je to zakonom propisano.
Slijedom navedenog, rješenje kao upravni akt Državnog inspektorata ima svojstvo konačnosti, odnosno postupak donošenja upravnog akta je završen, konačan, protiv njega se ne može izjaviti žalba, a tužba u upravnom sporu nema odgodni učinak jer Zakonom o Državnom inspektoratu odgodni učinak tužbe nije propisan. Drugim riječima, netočna je tvrdnja tijela javne vlasti da predmetna rješenja nemaju pravnu snagu jer nisu pravomoćna.
Nadalje, odredbom članka 26. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima propisano je kako sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke ili upravnog ugovora tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu.
Vezano uz navedeno treba istaknuti kako je Državni inspektorat uz zatražene informacije dostavio i karticu predmeta iz koje je vidljivo da su na rješenja izjavljene tužbe Upravnom sudu u Rijeci. Međutim, također je vidljivo da je Upravni sud u Rijeci odbio prijedlog tužiteljice za određivanjem odgodnog učinka tužbe.
S obzirom da je prvostupanjsko tijelo dostavilo zatražena rješenja koja su predmet žaliteljičinog zahtjeva na nadležno rješavanje u žalbenom postupku, nakon uvida u predmetna rješenja odlučeno je da se može omogućiti djelomičan pristup navedenim dokumentima sukladno odredbama Zakona po pravu na pristup informacijama.
Naime, predmetna rješenja su izdana u okončanom upravnom postupku, od nadležnih tijela te predstavljaju službene dokumente donesene u javnom interesu kojima se utvrđuje je li došlo do bespravne gradnje, stoga im se može omogućiti pristup, uz obvezno prekrivanje osobnih podataka fizičke osobe, sukladno odredbi članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 4. stavkom 1. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka) definirano je da su „osobni podaci” svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik”); pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca. Stavkom 2. članka 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da „obrada” znači svaki postupak ili skup postupaka koji se obavljaju na osobnim podacima ili na skupovima osobnih podataka, bilo automatiziranim bilo neautomatiziranim sredstvima kao što su prikupljanje, bilježenje, organizacija, strukturiranje, pohrana, prilagodba ili izmjena, pronalaženje, obavljanje uvida, uporaba, otkrivanje prijenosom, širenjem ili stavljanjem na raspolaganje na drugi način, usklađivanje ili kombiniranje, ograničavanje, brisanje ili uništavanje. Člankom 6. Opće uredbe o zaštiti podataka utvrđeni su uvjeti zakonitosti obrade osobnih podataka.
Budući da oba rješenja sadrže i ime i prezime, OIB i adresu fizičke osobe - investitora, odnosno u jednom rješenju se nalaze i osobni podaci fizičkih osoba zatečenih u inspekcijskom nadzoru, u žalbenom postupku, nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa, utvrđeno je da bi otkrivanjem tih podataka u konkretnom slučaju došlo do povrede osobnih podataka neovlaštenom obradom od strane primatelja tih podataka, u svrhu koja nije podudarna sa svrhom s kojom je tijelo javne vlasti prikupilo osobne podatke i moguće zlouporabe tih podataka, te da prevladava potreba zaštite osobnih podataka u odnosu na javni interes.
Osim toga, također se ističe da iz spisa predmeta ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezane za osobne podatke koji su dio zatražene informacije, da se predmetni podaci ne odnose na pitanje javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša, niti na pitanje raspolaganja javnim sredstvima te nije vjerojatno da bi objava tih podataka doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnim načelima funkcioniranja tijela javne vlasti (kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet).
Člankom 15. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavaka 2. i 3. ovoga članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim, stoga u odnosu na osobne podatke iz točke 2. izreke ovog rješenja Povjerenik za informiranje smatra da je iste potrebno zaštititi, te je u tom dijelu žaliteljičin zahtjev neosnovan, dok se u preostalom dijelu informacija može omogućiti žaliteljici.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09), u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, riješiti kao u izreci rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan