KLASA: UP/II-008-07/20-01/677
URBROJ: 401-01/06-20-4
Zagreb, 21. srpnja 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije KLASA: UP/I-008-02/20-03/1, URBROJ: 538-01/5-20-1 od 23. lipnja 2020. godine od 23. lipnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije KLASA: UP/I-008-02/20-03/1, URBROJ: 538-01/5-20-1 od 23. lipnja 2020. godine od 23. lipnja 2020. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 15. travnja 2020. godine za dostavom računa za robu i/ili usluge od 1. siječnja 2019. godine do 15. travnja 2020. godine zaprimljenih od pojedinačno navedenih pravnih osoba/dobavljača za izvršene usluge oglašavanja odnosno korištenje medijskog prostora, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer korisnik prava na pristup informacijama zloupotrebljava pravo na pristup informacijama te na taj način opterećuje rad i funkcioniranje tijela javne vlasti.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da pobija osporeno rješenje zbog bitne povrede odredaba upravnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, te pogrešne primjene materijalnog prava. Ističe da je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku jer je obrazloženje rješenja površno. Pojašnjava da je tijelo javne vlasti pogrešno primijenilo materijalno pravo jer su prema odredbi članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka testa razmjernosti i javnog interesa, a da prema ustaljenoj praksi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, kada je riječ o raspolaganju javnim sredstvima ne postoje objektivni niti subjektivni razlozi za uskratu prava na pristup informacijama radi zlouporabe prava te primjenu članka 25. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Predlaže da se žalba usvoji.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima toga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 15. travnja 2020. godine od Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije, kao tijela javne vlasti, zatražio sljedeće informacije: presliku zaprimljenih računa za robu i/ili usluge u razdoblju od 1. siječnja 2019. godine do 15. travnja 2020. godine zaprimljenih od sljedećih dobavljača – VEČERNJI LIST d.o.o., HANZA MEDIA d.o.o., MEDIA POLIS d.o.o., AKTER PUBLIC d.o.o., REAL GRUPA d.o.o., RTL HRVATSKA d.o.o., NOVA TV d.d., ADRIA NEWS d.o.o., OTVORENA TELEVIZIJA ZAGREB d.d., Z1 TELEVIZIJA d.o.o., TELEVIZIJA DALMACIJA d.o.o., OAR d.o.o. – podatke o plaćanju po navedenom ugovoru i/ili računu.
Također je utvrđeno da je Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije po navedenom zahtjevu žalitelja donijelo osporeno rješenje, kojim je odbilo zahtjev temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama te na taj način opterećuje rad i funkcioniranje tijela javne vlasti.
U obrazloženju osporenog rješenja je u bitnome navedeno što je predmet traženja žalitelja u konkretnom slučaju te su navedeni zahtjevi žalitelja, koje je isti podnio prvostupanjskom tijelu dana 25. rujna 2018. godine, 2. studenoga 2018. godine, 3. siječnja 2019. godine, po kojima je žalitelju omogućen pristup zatraženoj dokumentaciju. Nadalje, u obrazloženju je zaključeno da žalitelj prekomjernim podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama u kojima traži istovrsne informacije zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, obzirom da se istom tijelu obratio sa do sada ukupno 18 zahtjeva za pristup informacijama, pa je stoga predmetni zahtjev odbijen pozivom na odredbu članka 25. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama..
Iz obrazloženja osporenog rješenja je razvidno da je razlog odbijanja žaliteljevih zahtjeva zloupotreba prava na pristup informacijama, ali navedeni stav prvostupanjskog tijela, kao niti argumentaciju iz osporenog rješenja nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Kod utvrđivanja zloupotrebe prava na pristup informacijama potrebno je ocijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
U žalbenom postupku Ured povjerenika za informiranje je aktom KLASA: UP/II-008-07/20-01/677, URBROJ: 401-01/06-20-2 od 1. srpnja 2020. godine zatražio od prvostupanjskog tijela dostavu spisa predmeta čiji su sastavni dio informacije koje su bile predmet zahtjeva žalitelja koji su odbijeni osporenim rješenjem, sve zahtjeve žalitelja koje je isto zaprimilo u 2019. i 2020. godini te preslike Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2019. i 2020. godinu.
Dana 20. srpnja 2020. godine Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije je aktom KLASA: UP/I-008-02/20-03/1, URBROJ: 538-01/5-20-7 od 3. srpnja 2020. godine dostavilo Uredu povjerenika za informiranje nadopunu spisa predmeta sa zatraženim zahtjevima žalitelja u 2019. i 2020. godini te preslikama zatraženih Upisnika za navedene godine. U odnosu na tražene informacije iz zahtjeva uvidom u dostavljenu dokumentaciju je utvrđeno da je vezano za predmetno traženje žalitelja dostavljena izrađena informacija u obliku tablice u kojoj su navedeni troškovi za pojedinačno navedena trgovačka društva sa napomenama, iz čega je razvidno da se ne radi o informacijama koje su predmet postupka, obzirom da je iz zahtjeva žalitelja vidljivo kako je u njemu tražio preslike računa zaprimljene od pojedinačno navedenih dobavljača.
U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenika za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisu ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima. Dakle, obzirom da prvostupanjsko tijelo nije dostavilo cjelovit spis predmeta Povjereniku za informiranje, što je bilo dužno učiniti sukladno odredbi članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz dokumentacije koja je dostupna u spisu predmeta nije bilo moguće nedvojbeno utvrditi činjenice odnosno nije bilo moguće utvrditi na temelju čega je prvostupanjsko tijelo odlučilo o odbijanju predmetnog zahtjeva žalitelja zbog tzv. zlouporabe prava na pristup informacijama, a iz kojeg razloga u konkretnom slučaju Povjerenik za informiranje nije mogao u smislu članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku točno utvrditi činjenice te u zakonski propisanom roku sam riješiti ovu upravnu stvar.
Nadalje, uvidom u Godišnja izvješća o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama koja je za 2018. i 2019. godinu Povjereniku za informiranje dostavilo prvostupanjsko tijelo vidljivo je da je istom u 2018. godini ukupno podneseno 37 a u 2019. godini 27 zahtjeva. Također, uvidom u dostavljene Upisnike o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2019. i 2020. godinu prvostupanjskog tijela vidljivo je da je od ukupno podnesenih 27 zahtjeva u 2019. godini žalitelj podnio 6, a da je u 2020. godini istom tijelu žalitelj podnio 7 zahtjeva za pristup informacijama.
Procjenom svih poznatih činjenica i okolnosti, a osobito malog broja sveukupnih zahtjeva zaprimljenih u prvostupanjskom tijelu u navedenim godinama te uzimajući u obzir vrstu informacija koje je žalitelj zatražio u konkretnom slučaju i činjenicu da je u 2019. i 2020. godini podnio 13 zahtjeva za pristup informacijama, u žalbenom postupku nije utvrđena zloupotreba prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Naime, prvostupanjsko tijelo nije sukladno svojim zakonskim obvezama Povjereniku za informiranje dostavilo cjelovit spis predmeta, koji je nužan u drugostupanjskom postupku po žalbi protiv rješenja prvostupanjskog tijela te nije pružilo nikakve relevantne dokaze koji potkrepljuju navode iz osporenog rješenja, pa je osporeno rješenje stoga nužno poništiti i predmet vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Sukladno citiranoj odredbi, tijelo javne vlasti je povodom zahtjeva korisnika dužno provjeriti koje već postojeće odnosno izrađene informacije na koje se odnose zahtjev žalitelja ima u svom posjedu (primjerice računi, obračunske isprave za isplatu, kartice konta, financijska izvješća i slično), a nakon što utvrdi činjenice postupiti sukladno odredbama članka 23. Zakona o pravu na pristup informacijama te u slučaju uskrate informacija iz članka 15. navedenog Zakona donijeti obrazloženo rješenje o odbijanju zahtjeva. Potrebno je napomenuti i to da pri rješavanju zahtjeva za pristup informacijama tijelo javne vlasti nije dužno davati dodatna pojašnjenja, tumačenja ili obrazloženja odnosno ulagati dodatni trud i izrađivati novu informaciju, nego dostaviti već izrađene informacije na koje se odnosi predmetni zahtjev, a vodeći računa o mogućim ograničenjima iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U slučaju kada ograničava pristup zatraženoj informaciji, tijelo javne vlasti dužno prije donošenja odluke kod pojedinih ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama (npr. osobni podaci) provesti test razmjernosti i javnog interesa sukladno članku 16. istog Zakona. Navedeni test podrazumijeva da tijelo javne vlasti, kada rješava konkretni zahtjev za pristup informacijama koje su iz kategorije izuzetaka iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, mora procijeniti hoće li omogućavanje tih informacija biti u interesu javnosti i hoće li od njihovog omogućavanja biti više koristi nego štete po zaštićene interese iz navedenog članka Zakona. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti je u obvezi donijeti obrazloženo rješenje o odbijanju zahtjeva, na koje bi korisnik imao pravo žalbe. Obveza donošenja rješenja postoji i u slučaju kada se korisniku omogućava djelomičan pristup informacijama (omogućavanje pristupa uz zaštitu određenih dijelova), a sukladno članku 23. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Posebno se napominje kako članak 16. stavak 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisuje kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka iz stavka 1. ovog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak. Naime, uzimajući u obzir tražene informacije u predmetnom slučaju razvidno je da se radi se o podacima za koje bi žalitelj i svaka druga osoba imala pravo saznanja jer se radi o raspolaganju sredstvima tijela javne vlasti, a koje bi radi transparentnog rada tijela javne vlasti trebale biti dostupne, imajući u vidu odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 117. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku je propisano da kad je za donošenje novog rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u točki 4. izreke rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari u tom dijelu dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir primjedbe iz ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan