KLASA: UP/II-008-07/20-01/701
URBROJ: 401-01/05-20-4
Zagreb, 23. srpnja 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Croatia banka d.d., URBROJ: 12-4-2020 od 9. lipnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Croatia banka d.d., URBROJ: 12-4-2020 od 9. lipnja 2020. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
3. Odbija se zahtjev ......... za naknadom troška poštarine u iznosu od 14,60 kn kao neosnovan.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem trgovačkog društva Croatia banka d.d. (u daljnjem tekstu: Croatia banka) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražena informacija koliko iznosi po svakom članu uprave godišnja bruto plaća te koliko iznosi po svakom članu nadzornog odbora godišnja bruto naknada. Žaliteljev zahtjev odbijen je temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. i točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što zatražena informacija predstavlja poslovnu tajnu, zaštićena je zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka te jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da pobija predmetno rješenje zbog bitne povrede upravnog postupka, pogrešne primjene materijalnog prava te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Ističe da su sukladno članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa. Dalje navodi da je počinjena bitna povreda odredaba upravnog postupka iz članaka 30. te 51. i 52. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.), s obzirom da žalitelju nije dana mogućnost sudjelovanja u ispitnom postupku. Potražuje trošak poštarine u iznosu od 14,60 kuna. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 15. svibnja 2020. godine od Croatia banke zatražio informaciju koliko iznosi po svakom članu uprave godišnja bruto plaća te koliko iznosi po svakom članu nadzornog odbora godišnja bruto naknada, nakon čega je tijelo javne vlasti rješenjem URBROJ: 12-4-2020 od 9. lipnja 2020. godine.
U obrazloženju pobijanog rješenja Croatia banka u bitnom navodi kako kao kreditna institucija pruža bankovne i financijske usluge te da kredite daje prvenstveno iz depozita koje je primila od javnosti (svojih deponenata), a ne od Republike Hrvatske, što je različita kategorija od javnih sredstava. Ističe kako je dužna čuvati poslovnu tajnu, ali i osobne podatke zaštićene Općom uredbom o zaštiti podataka, slijedom čega je nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa utvrđeno da bi dostavljanje traženih informacija ozbiljno povrijedilo navedene zaštićene interese, prilikom čega nije pronađen ni jedan razlog koji bi u konkretnom slučaju govorio u prilog omogućavanja pristupa traženoj informaciji, odnosno da tražena informacija ukazuje na okolnost koja doprinosi javnom interesu. Ističe kako se na stranicama Banke objavljuje godišnje izvješće iz kojeg je vidljiv ukupan iznos koji se godišnje troši na plaće/naknade Uprave i Nadzornog odbora. Ističe kako bi omogućavanjem pristupa traženim informacijama nastupile štetne posljedice za gospodarski interes Banke te bi se nepotrebno zadiralo u osobne podatke članova Uprave i Nadzornog odbora, kao i da bi se Banka dovela u diskriminatoran položaj u odnosu na druge kreditne institucije koje nisu u obvezi davati ovakve informacije na zahtjev javnosti. Navodi i mogućnost rizika odgovornosti za počinjene prekršaje, pa i kaznenog djela te rizik visokih novčanih kazni za povrede prava ispitanika, a što bi sve u konačnici narušilo i poslovni ugled Banke. Budući da Banka posluje u okviru vrlo regulirane djelatnosti, tijelo javne vlasti utvrđuje kako bi se tražena informacija mogla dati isključivo na zahtjev nadzornih tijela, pravosudnih tijela, upravnih tijela, odnosno kada je pokrenut neki od zakonom propisanih postupaka, što ovdje nije slučaj. Pored svega, Croatia banka ocjenjuje da je podneseni zahtjev neozbiljan i ni na koji način ne doprinosi svrsi i cilju Zakona o pravu na pristup informacijama, već služi isključivo zabavi samog podnositelja i njegovom nerazumnom opterećivanju rada Banke te da se radi o evidentnoj zloupotrebi prava, s obzirom da je u razdoblju od 15. travnja do 15. svibnja od istog podnositelja zaprimljeno ukupno tri zahtjeva za pristup informacijama.
U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je tijelo javne vlasti prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno utvrdilo činjenično stanje i kako je pogrešno primijenilo zakonske odredbe.
Prije svega se napominje kako je uvidom u spis predmeta utvrđeno da prvostupanjsko tijelo nije valjano i iscrpno potkrijepilo svoje tvrdnje iz osporenog rješenja o tome da se predmetni zahtjev žalitelja ima smatrati zloupotrebom prava, koja je propisana odredbom članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Navedenom zakonskom odredbom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Slijedom navedenog, tijelo javne vlasti nije utvrdilo činjenično stanje i prezentiralo okolnosti na način iz kojeg bi se moglo zaključiti da žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, odnosno da bi udovoljavanje njegovom zahtjevu opteretilo rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti.
Potpuno je pogrešna i činjenično neutemeljena tvrdnja da je podneseni zahtjev neozbiljan, s obzirom da je žalitelj svaki put, pa i ovaj, zatražio informacije koje se odnose na trošenje sredstava tijela javne vlasti, a takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji javni interes za njihovim dobivanjem, koje nisu trivijalne i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti i njihovu usklađenost za propisima, te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava.
Osim toga, tijelo javne vlasti u pobijanom rješenju također nije uspjelo dokazati niti subjektivnu niti objektivnu sastavnicu zloupotrebe prava na pristup informacijama, odnosno nije uspjelo dokazati da žalitelj očito zloupotrebljava svoje pravo, niti da je tijelo javne vlasti posebno opterećeno i da zbog žaliteljevih zahtjeva trpi redovita djelatnost i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti, pogotovo zato što su 3 podnesena zahtjeva kojima se traže informacije o potrošnji sredstava tijela javne vlasti jasna, konkretna, nevelika i ne mogu utjecati na nerazmjerno opterećenje rada tijela javne vlasti.
U odnosu na ograničenja pristupa zatraženoj informaciji koja se odnose na poslovnu tajnu i zaštitu osobnih podataka, u žalbenom se postupku ne može odlučiti u meritumu, s obzirom da Croatia banka nije dostavila Povjereniku za informiranje po njegovom izričitom traženju točnu informaciju koju je žalitelj zatražio svojim zahtjevom, već je dostavila samo izvod iz Godišnjeg izvješća za 2019. godinu, iz kojega su vidljivo podaci o ukupnim troškovima Uprave i Nadzornog odbora.
Povjerenik za informiranje, međutim, može u obzir uzeti način utvrđivanja činjeničnog stanja i njegovo podvođenje pod zakonske odredbe, kao što može uzeti u obzir i recentnu upravnu i upravnosudsku praksu koja se odnosi na slične slučajeve.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona. Člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, dok je odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. navedenog Zakona propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
U žalbenom postupku je uzeta u obzir i presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usll-499/18 od 20. prosinca 2018. godine, kojim je potvrđeno rješenje Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/18-01/694, URBROJ: 401-01/10-18-4, od 12. listopada 2018. godine, kojim je žalitelju odobreno pravo na pristup informaciji o isplatama pojedinim javnim bilježnicima i odvjetnicima/odvjetničkim uredima/odvjetničkim društvima u razdoblju od 1. siječnja 2018. godine do 30. lipnja 2018. godine od strane trgovačkog društva Croatia banka d.d.
Sličnost činjenične i pravne osnove u obje upravne stvari, te činjenica da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi od 12. listopada 2018. godine utvrdio da Croatia banka raspolaže javnim sredstvima, ukazuje na nepravilnu provedbu testa razmjernosti i javnog interesa od strane tijela javne vlasti u ovoj upravnoj stvari, odnosno nezakonitost pobijane odluke.
Ističe se kako je tijekom žalbenog postupka zaprimljena odluka Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: UsII-134/20-4 od 13. lipnja 2020. godine, kojim je potvrđena odluka Povjerenika za informiranje kojom je žalitelju odobreno pravo na pristup isplatama pojedinim odvjetnicima/odvjetničkim uredima/odvjetničkim društvima tijekom 2019. godine od strane Croatia banke, što dodatno učvršćuje stajalište kako raspolaganje sredstvima Croatia banke treba predstavljati javno dostupnu informaciju.
Poslovnu tajnu prema stavku 1. članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.), predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
S obzirom da poslovna tajna u svojoj definiciji implicira nastanak štete za gospodarske interese, iz obrazloženja pobijanog rješenja ne proizlazi kakvi bi točno gospodarski interesi za Croatia banku mogli biti povrijeđen kada bi se dali podaci o plaćama naknadama članovima Upravnog i Nadzornog odbora.
Pogotovo se ističe kako Croatia banka radi pravnu i logičku pogrešku kada navodi kako bi davanjem traženih podataka bila diskriminirana u odnosu na druge kreditne institucije koje nisu u obvezi davati ovakve informacije na zahtjev javnosti, iz razloga jer pogrešno, pa čak i simbolički, rabi termin „diskriminiranost“, te iz razloga jer nesvjesno priznaje svoj različiti pravni status od drugih kreditnih institucija, odnosno obvezu da postupa po zahtjevima za pristup informacijama.
Croatia banka, naime, predstavlja tijelo javne vlasti sukladno članku 5. stavku 1. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno trgovačko je društvo u potpunom vlasništvu Državne agencije za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka, a čiji je osnivač Republika Hrvatska.
Croatia banka stoga spada u javni sektor koji je, uz režim koji vrijedi za kreditne institucije, podvrgnut režimu javnog prava, dakle za nju vrijede pravila koja ju čine odgovornom prema javnosti i dužnost veće transparentnosti u odnosu na trgovačka društva u privatnom vlasništvu.
Nadalje, trgovačka društva u vlasništvu države, odnosno javna poduzeća, osim što posluju na tržištu, sadržavaju element javnosti s obzirom da ostvarena dobit (kao i gubitak) poslovanja pripada državnom proračunu, a poduzeće za poslovanje odgovara cijelom društvu.
Nejednakost položaja Croatia banke, koja je tijelo javne vlasti, u odnosu na ostale kreditne institucije, proizlazi iz spomenute vlasničke strukture te slučajeva dokapitalizacije banke putem Državne agencije za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka proračunskim sredstvima, čime je poboljšana pozicija Croatia banke na tržištu, što je uostalom i Visoki upravni sud Republike Hrvatske prepoznao kao raspolaganje javnim sredstvima.
Croatia banka prilikom navođenja Opće uredbe o zaštiti podataka nije našla shodnim navesti odredbe koje bi predstavljale pravni temelj za obradu osobnih podataka.
Člankom 4. stavkom 1. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka) definirano je da su „osobni podaci” svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik”); pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.
Stavkom 2. članka 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da „obrada” znači svaki postupak ili skup postupaka koji se obavljaju na osobnim podacima ili na skupovima osobnih podataka, bilo automatiziranim bilo neautomatiziranim sredstvima kao što su prikupljanje, bilježenje, organizacija, strukturiranje, pohrana, prilagodba ili izmjena, pronalaženje, obavljanje uvida, uporaba, otkrivanje prijenosom, širenjem ili stavljanjem na raspolaganje na drugi način, usklađivanje ili kombiniranje, ograničavanje, brisanje ili uništavanje. Člankom 6. Opće uredbe o zaštiti podataka utvrđeni su uvjeti zakonitosti obrade osobnih podataka.
Slijedom navedenog, legitimnost obrade podataka utvrđena je člankom 6. stavkom 1. točkom c) Opće uredbe o zaštiti podataka, kojom je propisano kako je obrada zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećega: obrada je nužna radi poštovanja pravnih obveza voditelja obrade. U stavku 3. članka 6. Uredbe navodi se kako pravna osnova za obradu iz stavka 1. točaka c) i e) utvrđuje se u: a) pravu Unije; ili b) pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe.
Spomenuta zakonitost obrade se u ovom slučaju izvodi iz odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, koji razrađuje odredbu članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske kojom se jamči pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, naravno, uvažavajući preduvjet ispravne provedbe testa razmjernosti i javnog interesa u slučaju postojanja ograničenja od pristupa, odnosno u određenim slučajevima primjenjujući odredbu članka 16. stavka 3. navedenog Zakona - osiguravajući automatsku dostupnost zatražene informacije i bez provedbe navedenog testa kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima.
Croatia banka u obrazloženju pobijanog rješenja, osim što zanemaruje slične presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, ignorira i podcjenjuje spomenutu odredbu Ustava Republike Hrvatske koja pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, koje je i Croatia banka, uzdiže na razinu temeljnog ljudskog prava detaljnije razrađenog odredbama organskog Zakona o pravu na pristup informacijama.
Stoga je potpuno pravno neodrživa izjava tijela javne vlasti „kako bi se tražena informacija mogla dati isključivo na zahtjev nadzornih tijela, pravosudnih tijela, upravnih tijela, odnosno kada je pokrenut neki od zakonom propisanih postupaka“, jer je jedna od temeljnih premisa Zakona o pravu na pristup informacijama da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, dok je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Slijedom navedenog, temeljem članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.) riješeno je kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
U odnosu na zahtjev žalitelja za naknadom troška poštarine, isti je neosnovan iz niže navedenih razloga.
Sukladno članku 161. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) u postupcima pokrenutim na zahtjev stranke ili u upravnim stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima, troškove postupka snosi stranka na zahtjev koje je postupak pokrenut ili protiv koje se vodio postupak koji je za nju nepovoljno okončan.
Prema članku 4. Zakona o općem upravnom postupku, stranka u upravnom postupku je fizička ili pravna osoba na zahtjev koje je pokrenut postupak, protiv koje se vodi postupak ili koja radi zaštite svojih prava i obveza ima pravo sudjelovati u postupku.
Uzimajući u obzir navedeno, Croatia banka nije stranka u ovom postupku, već prvostupanjsko tijelo pred kojim se vodi postupak, slijedom čega u konkretnom slučaju nije moguće niti primijeniti odredbu članka 4. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, jer Croatia banka ne može biti nositelj prava na pristup informacijama u odnosu na samu sebe u smislu navedene odredbe.
Slijedom navedenog, odlučeno je kao u točki 3. izreke ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan