KLASA: UP/II-008-07/20-01/470
URBROJ: 401-01/05-20-4
Zagreb, 24. srpnja 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Ježinac d.o.o., ur.br.: 790/2020 od 22. svibnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se točka 2. rješenja trgovačkog Ježinac d.o.o., ur.br.: 790/2020 od 22. svibnja 2020. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup informaciji o iznosu godišnje bruto plaće člana uprave trgovačkog društva Ježinac d.o.o.
3. Nalaže se trgovačkom društvu Ježinac d.o.o. da u roku od 8 dana od pravomoćnosti ovog rješenja omogući ......... pristup odobrenoj informaciji, sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Točkom 1. izreke pobijanog rješenja trgovačkog društva Ježinac d.o.o. (dalje u tekstu: Ježinac) odbačen je zahtjev ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) u dijelu u kojem je zatražena informacija koliko iznosi po svakom članu nadzornog odbora godišnja bruto naknada, temeljem odredbe članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što tijelo javne vlasti ne posjeduje zatraženu informaciju. Točkom 2. izreke pobijanog rješenja odbijen je žaliteljev zahtjev u dijelu u kojem je zatražena informacija koliko iznosi po svakom članu uprave godišnja bruto plaća, temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2. i točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što informacija zatražena zahtjevom ne predstavlja informaciju u smislu odredbe članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, kao i iz razloga što zatražena informacija predstavlja poslovnu tajnu i zakonom zaštićeni osobni podatak.
Protiv točke 2. izreke pobijanog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu zbog bitne povrede upravnog postupka, pogrešne primjene materijalnog prava te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Smatra kako se u ovom slučaju radi o raspolaganju javnim sredstvima i primjeni odredbe članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, kao što smatra da je počinjena bitna povreda načela upravnog postupka jer tijelo javne vlasti nije upoznalo žalitelja da je provodilo test razmjernosti i javnog interesa, ni o drugim odlučnim činjenicama o kojima žalitelj smatra da se ima pravo izjasniti. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 15. svibnja 2020. godine od Ježinca zatražio informaciju koliko iznosi po svakom članu uprave godišnja bruto plaća te koliko iznosi po svakom članu nadzornog odbora godišnja bruto naknada.
U dijelu obrazloženja pobijanog rješenja koji se odnosi na točku 1. njegove izreke, tijelo javne vlasti navodi kako osnivačkim aktom Ježinca nije ustrojen nadzorni odbor, slijedom čega ne posjeduje informaciju koja se traži zahtjevom, stoga je u tom dijelu odlučeno sukladno odredbi članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama. U odnosu na preostali dio zahtjeva, o kojem je odlučeno točkom 2. izreke obrazloženja pobijanog rješenja, tijelo javne vlasti navodi kako u Katalogu informacija, koji je javno objavljen na mrežnim stranicama društva, nije zabilježena zatražena informacija, odnosno kako ona ne predstavlja informaciju u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. U nastavku se navodi kako tijelo javne vlasti ima ustrojenu upravu koja se sastoji od jednog člana te da temeljem odredaba ugovora o radu i općih akata tijela javne vlasti, posebno Pravilnika o radu, podatak o plaći zaposlenika predstavlja poslovnu tajnu. Ističe se da se tijelo javne vlasti financira sredstvima iz obavljanja gospodarskih djelatnosti te se ne financira javnim sredstvima, stoga u tom smislu podaci o plaćama zaposlenika tijela javne vlasti nisu javni podaci. Osim toga, tijelo javne vlasti ističe da se dostavom podatak o plaći vrijeđaju prava zaposlenika na zaštitu osobnih podataka, zaštićena propisima kojima se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je tijelo javne vlasti prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno i pogrešno utvrdilo činjenično stanje i kako je pogrešno primijenilo zakonske odredbe.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano kako će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. ovog Zakona.
Odredbom članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Iz obrazloženja prvostupanjskog rješenja u bitnom proizlazi da informacija koja se zahtjevom traži nema svojstvo informacije u smislu 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, što nije prihvatljivo iz nekoliko razloga.
Kao prvo treba istaknuti da obveza vođenja kataloga informacija ne postoji od donošenja Zakona o pravu na pristup informacijama iz 2013. godine („Narodne novine“, broj 25/13), stoga činjenica da se zatražena informacija ne nalazi u javno objavljenom Katalogu informacija tijela javne vlasti nema nikakvu pravnu težinu.
Nadalje, tijelo javne vlasti nepotrebno gramatički reducira žaliteljev zahtjev, kao i zakonsku definiciju informacije, navodeći kako ne posjeduje informaciju o godišnjoj bruto plaći člana njegove uprave.
U svakom slučaju, tijelo javne vlasti posjeduje zapis podatka, odnosno informaciju o mjesečnoj bruto plaći člana uprave, koji je dio Organizacijske strukture i sistematizacije radnih mjesta tijela javne vlasti, slijedom čega posjeduje i bruto plaću na godišnjoj razini.
Dakle, bez obzira što bruto plaća nije izdvojena kao poseban podatak u zasebnom dokumentu, ona se može dostaviti podnositelju zahtjeva navodeći mjesečni iznos bruto plaće koji je nepromijenjen za čitavu godinu, kao i jednostavnom matematičkom operacijom množenja mjesečnih bruto plaća sa brojem 12, što ne predstavlja nužno izradu nove informacije, već se radi o jednostavnim radnjama prvostupanjskog tijela.
U tom se smislu dodatno ukazuje na presudu Suda Europske unije, broj C-491/15 od 11. siječnja 2017. godine, prema kojoj tijela javne vlasti radi ispunjavanja zahtjeva za pristup informacijama mogu biti dovedena u situaciju da primjenom postojećih alata za pretraživanje izrade dokument iz informacija sadržanih u bazi podataka.
Dodatno se ističe kako je zatražena godišnja bruto plaća člana uprave vidljiva kroz zbroj svih mjesečnih obračuna plaće koji je poslodavac dužan dostaviti zaposleniku, što se onda može dostaviti i podnositelju zahtjeva, kao što se navedeni podatak nalazi i u financijsko-knjigovodstvenoj dokumentaciji tijela javne vlasti.
U odnosu na ograničenja pristupa zatraženoj informaciji koja se odnose na poslovnu tajnu i zaštitu osobnih podataka, ističe se kako je člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona. Člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, dok je odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. navedenog Zakona propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes. Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Kako bi se u potpunosti zadovoljile formalne pretpostavke donošenja odbijajućeg rješenja, tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir da je u slučaju kada postoji razlog za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama obvezno provesti test razmjernosti i javnog interesa, s obzirom da njegovo neprovođenje predstavlja bitnu povredu postupka, međutim, iz spisa predmeta i pobijanog rješenja proizlazi kako je tijelo javne vlasti samo reproduciralo definiciju testa.
Naime, tijelo javne vlasti u prvostupanjskom postupku nije provelo test razmjernosti i javnog interesa na način kao što je maloprije navedeno - stavljajući u razmjer zaštitu određenog interesa i interes javnosti da joj se omogući pristup predmetnoj informaciji, već je samo navelo kako je provelo predmetni test, ne dajući pritom objašnjenje na koji bi način omogućavanje pristupa zatraženoj informaciji moglo naštetiti zaštićenim interesima definiranim odredbom članka 15. stavka 2. točke 2. i točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Nadalje, poslovnu tajnu prema stavku 1. članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96), predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
Slijedom navedene zakonske odredbe, tijelo javne vlasti je u prvostupanjskom postupku bilo dužno pružiti valjano obrazloženje kojim bi se jasno i nedvosmisleno identificirali razlozi zbog kojih bi omogućavanjem uvida u zatraženu informaciju dovelo do štetnih posljedica za njezine gospodarske interese što je ratio legis instituta poslovne tajne.
Budući da je temeljna premisa Zakona o pravu na pristup informacijama ta da su informacije u posjedu tijela javne vlasti dostupne javnosti, nedostatak detaljnog obrazloženja prvostupanjskog rješenja i ispravno provedenog testa razmjernosti i javnog interesa ukazuje da tijelo javne vlasti nije identificiralo štetnu posljedicu koju bi proizvelo davanje informacije žalitelju, čime je neodrživo postojanje ograničenja iz članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer formalna komponenta poslovne tajne predstavlja samo besadržajno označavanje informacije poslovnom tajnom.
Osim toga, poslovna tajna je uređena i Zakonom o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti („Narodne novine“, broj 30/18) kojim se u pravni poredak prenosi Direktiva (EU) 2016/943 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti neotkrivenih znanja i iskustva te poslovnih informacija (poslovne tajne) od nezakonitog pribavljanja, korištenja i otkrivanja te Direktiva 2004/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o provedbi prava intelektualnog vlasništva.
Odredbom članka 8. stavka 1. točke 1. Zakona o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti propisano je kako će sud odbaciti zahtjev za primjenu mjera, postupaka i pravnih sredstava iz članka 7. stavka 1. ovoga Zakona kada je navodno pribavljanje, korištenje ili otkrivanje poslovne tajne učinjeno radi ostvarivanja prava na slobodu izražavanja misli, prava na pristup informacijama te slobode izvještavanja, u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i Poveljom Europske unije o temeljnim pravima te zakonom kojim se uređuje pravo na pristup informacijama, kao i zakonom kojim se uređuje medijsko izvještavanje, a u skladu s poštivanjem slobode i pluralizma medija.
Nadalje, tijelo javne vlasti prilikom navođenja da zatraženi podaci predstavljaju zaštićene osobne podatke nije našlo shodnim navesti odredbe koje bi predstavljale pravni temelj za uskratu zatraženih informacija, odnosno odredbe koje bi predstavljale pravni temelj za obradu osobnih podataka, kao što nije pravilno ni u tom dijelu provelo test razmjernosti i javnog interesa.
Člankom 4. stavkom 1. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka) definirano je da su „osobni podaci” svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik”); pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.
Stavkom 2. članka 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da „obrada” znači svaki postupak ili skup postupaka koji se obavljaju na osobnim podacima ili na skupovima osobnih podataka, bilo automatiziranim bilo neautomatiziranim sredstvima kao što su prikupljanje, bilježenje, organizacija, strukturiranje, pohrana, prilagodba ili izmjena, pronalaženje, obavljanje uvida, uporaba, otkrivanje prijenosom, širenjem ili stavljanjem na raspolaganje na drugi način, usklađivanje ili kombiniranje, ograničavanje, brisanje ili uništavanje. Člankom 6. Opće uredbe o zaštiti podataka utvrđeni su uvjeti zakonitosti obrade osobnih podataka.
Slijedom navedenog, legitimnost obrade podataka utvrđena je člankom 6. stavkom 1. točkom c) Opće uredbe o zaštiti podataka, kojom je propisano kako je obrada zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećega: obrada je nužna radi poštovanja pravnih obveza voditelja obrade. U stavku 3. članka 6. Uredbe navodi se kako pravna osnova za obradu iz stavka 1. točaka c) i e) utvrđuje se u: a) pravu Unije; ili b) pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe.
Spomenuta zakonitost obrade se u ovom slučaju izvodi iz odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, koji razrađuje odredbu članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske kojom se jamči pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, naravno, uvažavajući preduvjet ispravne provedbe testa razmjernosti i javnog interesa u slučaju postojanja ograničenja od pristupa, odnosno u određenim slučajevima primjenjujući odredbu članka 16. stavka 3. navedenog Zakona - osiguravajući automatsku dostupnost zatražene informacije i bez provedbe navedenog testa kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima.
U žalbenom je postupku utvrđena neodrživost tvrdnje prvostupanjskog tijela, koje u obrazloženju pobijanog rješenja omogućavanje pristupa podacima o plaći zaposlenika tijela javne vlasti uvjetuje samo financiranjem javnim sredstvima.
Iako je Povjerenik za informiranje utvrdio da se Ježinac ne financira javnim sredstvima, dostupnost podataka o bruto plaći zaposlenika tijela javne vlasti je postao standard u upravnom postupku ostvarivanja prava na pristup informacijama, koji je višestruko potvrđivan upravnosudskim presudama, i to neovisno radi li se o financiranju iz javnih sredstava ili vlastitih sredstava tijela javne vlasti (primjerice, presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni brojevi: UsII-468/18-9 od 17. siječnja 2019., UsII-151/18-7 od 11. srpnja 2018., UsII-124/18-6 od 23. veljače 2016. godine).
Ježinac predstavlja tijelo javne vlasti sukladno članku 5. stavku 1. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno trgovačko je društvo koje je osnovala i čiji je jedini dioničar Općina Tisno, slijedom čega spada u javni sektor koji je podvrgnut režimu javnog prava, dakle za njega vrijede pravila koja ga čine odgovornim prema javnosti i dužnost veće transparentnosti u odnosu na trgovačka društva u privatnom vlasništvu.
Nadalje, prema odredbi članka 61. stavka 2. Zakona o proračunu (Narodne novine 87/08, 136/12 i 15/15), za izvršavanje javnih službi i djelatnosti u javnom interesu država, odnosno jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, može svojom imovinom osnovati ustanove, trgovačka društva i druge pravne osobe.
Upravo zbog navedenog, ističe se kako je transparentnost u radu Ježinca od inherentnog javnog interesa, s obzirom da je predmetno trgovačko društvo osnovano za izvršavanje javnih službi i djelatnosti.
U tom se smislu ističe kako je Ježinac obveznik Zakona o javnoj nabavi, a njegovu djelatnost definira Zakon o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, broj 68/18, 110/18).
Sukladno odredbi članka 4. stavka 1. Zakona o komunalnom gospodarstvu, komunalno gospodarstvo, između ostalih, se temelji na načelima zaštite javnog interesa, javne službe i neprofitnosti.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog Povjerenik za informiranje nije utvrdio opravdanim razloge za ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 2. i točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan