KLASA: UP/II-008-07/20-01/1213
URBROJ: 401-01/05-20-4
Zagreb, 17. prosinca 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15) povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Hrvatska pošta d.d., broj: HP-08/1-048855/20 od 19. listopada 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Hrvatska pošta d.d., broj: HP-08/1-048855/20 od 19. listopada 2020. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
3. Odbija se zahtjev ......... za naknadom troška poštarine u iznosu od 14,80 kn kao neosnovan.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem trgovačkog društva Hrvatska pošta d.d. (u daljnjem tekstu: Hrvatska pošta) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je od Hrvatske pošte zatražena informacija o bruto plaći/naknadi plaće za siječanj, ožujak, lipanj i kolovoza 2020. godine (svi zaposleni), broju osoba kojima je isplaćena bruto plaća/naknada plaće u navedenim mjesecima (broj zaposlenih) te koliko je iznosila bruto plaća/naknada plaće za navedene mjesece po pojedinom direktoru/predsjedniku uprave/članu uprave. Žaliteljev je zahtjev odbijen temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što zatražena informacija predstavlja poslovnu tajnu.
Protiv pobijanog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu u zbog bitne povrede upravnog postupka, pogrešne primjene materijalnog prava te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Smatra kako se u ovom slučaju radi o raspolaganju javnim sredstvima i primjeni odredbe članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, slijedom čega se ne provodi test razmjernosti i javnog interesa te je isključena primjena ograničenja poslovne tajne. Žalitelj potražuje trošak poštarine od u iznosu od 14,80 kuna. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 4. listopada 2020. godine od Hrvatske pošte zatražio informaciju o bruto plaći/naknadi plaće za siječanj, ožujak, lipanj i kolovoza 2020. godine (svi zaposleni), broju osoba kojima je isplaćena bruto plaća/naknada plaće u navedenim mjesecima (broj zaposlenih) te koliko je iznosila bruto plaća/ naknada plaće za navedene mjesece po pojedinom direktoru/predsjedniku uprave/članu uprave.
Hrvatska pošta u obrazloženju pobijanog rješenja, kojim je odbila žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, navodi kako je prije donošenja rješenja proveden test razmjernosti i javnog interesa, prilikom čega ističe kako je utvrđeno da sukladno odredbi članka 3. stavka 2. točke 4. Pravilnika o poslovnoj tajni Hrvatske pošte podaci o plaćama i drugim primanjima radnika smatraju se poslovnom tajnom, s obzirom da se tajnost tog podataka bez izuzetka ugovara sa svakim pojedinačnim ugovorom o radu radnika, odnosno zaposlenika. Također se navodi kako broj osoba kojim je isplaćena bruto plaća jednako tako predstavlja poslovnu tajnu, s obzirom da se iz njega može donijeti zaključak o visini bruto plaće. Ističe se kako je provedenim testom utvrđeno kako se tražene informacije ne odnose na državnu sigurnost, zdravlje građanstva, pitanja obrane niti na druga slična pitanja koja bi se mogla apostrofirati od visokog značenja i interesa za širu javnost, dok bi s druge strane odavanje ovih poslovnih tajni predstavljalo kršenje obveza iz ugovora i radu te bi u bitnome moglo narušiti tržišne pozicije tijela javne vlasti koje svoj položaj i opstojnost realizira isključivo kroz otvoreno tržišno natjecanje na slobodnom tržištu poštanskih usluga. Slijedom svega navedenog, tijelo javne vlasti zaključuje kako interes zaštite poslovne tajne trgovačkog društva prevladava nad interesom prava na pristup informacijama, te bi objava, odnosno davanja traženih informacija mogla nanijeti neopravdanu štetu tržišnoj poziciji Hrvatske pošte. Dodatno se ističe kako podaci o plaćama predsjednika i trojice članova uprave Hrvatske pošte objavljeni u okviru podataka o imovinskom stanju (tzv. imovinske kartice) dužnosnika.
U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je tijelo javne vlasti prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno utvrdilo činjenično stanje i kako je neodgovarajuće primijenilo zakonske odredbe.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
Nastavno na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. U tom smislu, tijelo javne vlasti je dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima podupire postojanje izuzetka od pristupa propisanog člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2.,3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Hrvatska pošta je po sudu Povjerenika za informiranje propustila prikazati činjenice i okolnosti koje opravdavaju uskratu zatražene informacije jer ista predstavlja poslovnu tajnu, te je ujedno nepravilno provela test razmjernosti i javnog interesa.
Naime, poslovnu tajnu prema stavku 1. članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96), predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
Slijedom navedenog, Hrvatska pošta je u prvostupanjskom postupku bila dužna pružiti valjano obrazloženje kojim bi se jasno i nedvosmisleno identificirali razlozi zbog kojih bi omogućavanje uvida u zatražene statističke podatke dovelo do štetnih posljedica za njezine gospodarske interese, što je ratio legis instituta poslovne tajne.
Drugim riječima, tijelo javne vlasti ne smije spekulirati, nagađati i koristiti se argumentom zastrašivanja oko nastanaka moguće štete prilikom davanja informacije, već zakonsku svrhu instituta poslovne tajne nalazimo u jasnom i nedvosmislenom identificiranju razloga zbog kojih bi davanje određenih podataka dovelo do štetnih posljedica za gospodarske interese subjekta odnosno njegovu poziciju na tržištu.
Također, tijelo javne vlasti mora argumentirano ukazati na vjerojatnu ozbiljnu povredu zaštićenog interesa. Nije dovoljno pozvati se na zakonska ograničenja i navesti da bi nastala šteta za gospodarske interese, već je potrebno iste utemeljiti i obrazložiti kako bi se utvrdila vjerojatnost ozbiljne povrede.
Nadalje, zatraženi iznos bruto plaće svih zaposlenih, kao i podatak o broju osoba kojima je isplaćena bruto plaća ne može predstavljati poslovnu tajnu, iz razloga što predmetni podaci ne predstavljaju proizvodnu tajnu ili rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada niti druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese, već zatražena informacija predstavlja ukupni broj osoba, odnosno bruto plaća, dakle statistički podatak čija objava po logici stvari ne može ugroziti gospodarske interese prvostupanjskog tijela.
Slijedom navedenog, netočan je zaključak tijela javne vlasti kako bi se davanjem zatražene informacije kršile ugovorne obveze uglavljene u ugovoru sklopljenom sa zaposlenicima Hrvatske pošte, s obzirom da žalitelj ne traži podatak o plaći svakog pojedinog zaposlenika.
Osim toga, Hrvatska pošta prilikom provedbe testa razmjernosti i javnog interesa kada je rješavala dio zahtjeva koji se odnosi na bruto plaću članova uprave, nije uzela u obzir da se tražena informacija odnosi na potrošnju sredstava trgovačkog društva u vlasništvu države, što samo po sebi stavlja navedeno trgovačko društvo u drugačiji položaj u odnosu na trgovačka društva u privatnom vlasništvu.
Naime, dostupnost podataka o bruto plaći zaposlenika tijela javne vlasti, a tim više članova uprave, je postao standard u upravnom postupku ostvarivanja prava na pristup informacijama, koji je višestruko potvrđivan upravnosudskim presudama, i to neovisno radi li se o financiranju iz javnih sredstava ili vlastitih sredstava tijela javne vlasti (primjerice, presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni brojevi: UsII-468/18-9 od 17. siječnja 2019., UsII-151/18-7 od 11. srpnja 2018., UsII-124/18-6 od 23. veljače 2016. godine).
Hrvatska pošta predstavlja tijelo javne vlasti sukladno članku 5. stavku 1. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno trgovačko je društvo koje je u vlasništvu Republike Hrvatske, slijedom čega spada u javni sektor koji je podvrgnut režimu javnog prava, dakle za njega vrijede pravila koja ga čine odgovornim prema javnosti i dužnost veće transparentnosti u odnosu na trgovačka društva u privatnom vlasništvu.
Osim toga, i samo tijelo javne vlasti navodi kako su podaci o plaćama predsjednika i trojice članova uprave Hrvatske pošte objavljeni u okviru podataka o imovinskom stanju (tzv. imovinske kartice) dužnosnika, međutim bitno je istaknuti kako je to podatak na godišnjoj razini, a žalitelj je zatražio informaciju za točno određene mjesece, što ne predstavlja identičnu informaciju.
Zaključno, poslovna tajna je uređena i Zakonom o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti („Narodne novine“, broj 30/18) kojim se u pravni poredak prenosi Direktiva (EU) 2016/943 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti neotkrivenih znanja i iskustva te poslovnih informacija (poslovne tajne) od nezakonitog pribavljanja, korištenja i otkrivanja te Direktiva 2004/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o provedbi prava intelektualnog vlasništva.
Odredbom članka 8. stavka 1. točke 1. Zakona o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti propisano je kako će sud odbaciti zahtjev za primjenu mjera, postupaka i pravnih sredstava iz članka 7. stavka 1. ovoga Zakona kada je navodno pribavljanje, korištenje ili otkrivanje poslovne tajne učinjeno radi ostvarivanja prava na slobodu izražavanja misli, prava na pristup informacijama te slobode izvještavanja, u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i Poveljom Europske unije o temeljnim pravima te zakonom kojim se uređuje pravo na pristup informacijama, kao i zakonom kojim se uređuje medijsko izvještavanje, a u skladu s poštivanjem slobode i pluralizma medija.
Dodatno se naglašava kako je Ured povjerenika za informiranje dopisom, KLASA: UP/II-0018-07/20-01/1213, URBROJ: 401-01/05-20-2 od 6. studenog 2020. godine zatražio od Hrvatske pošte žurnu dostavu informacija koje su predmet postupka, s obzirom da one nisu dostavljene sa ostatkom spisa predmeta.
Ured povjerenika za informiranje je tek 27. studenog 2020. godine zaprimio dopis Hrvatske pošte, broj HP-08/1-048855/20 od 24. studenog 2020. godine, u kojem se žalbeno tijelo obavještava kako se uvid u informacije može izvršiti u prostorijama tijela javne vlasti po prethodnoj najavi.
Slijedom navedenog, naglašavamo kako odredba članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisuje da su tijela javne vlasti dužna Povjereniku, u postupku po žalbi protiv rješenja o ograničenju informacija iz članka 15. stavka 2. i 3. ovog Zakona, omogućiti uvid u informacije koje su predmet postupka.
U tom se smislu ističe da je zakonska dužnost omogućavanja uvida u informacije Povjereniku za informiranje jezična formulacija koja prvenstveno znači dužnost tijela javne vlasti da Povjereniku za informiranje dostavi informaciju koja je predmet postupka kako bi se informacija mogla razmotriti u žalbenom postupku. Dolazak službenika iz Ureda povjerenika za informiranje u prostorije tijela javne vlasti kako bi se izvršio uvid u informaciju predstavlja izvanrednu situaciju, jer primjerice, sama priroda informacije je takva da se ne može dostaviti poštom ili putem e-maila (npr. uvid u računalnu aplikaciju tijela javne vlasti). Iz tog je razloga u članku 25. stavku 4. navedenog Zakona korištena formulacija „omogućavanje uvida u informacije“, umjesto formulacije „dostavljanje informacije.“
Stoga je u ovom slučaju neprihvatljivo pozivanje žalbenog tijela na uvid u informacije koje su predmet postupka, a pogotovo je neprihvatljivo takvo pozivanje i nedostavljanje informacije nakon mjesec dana od započetog žalbenog postupka.
Slijedom navedenog, u drugostupanjskom postupku je riješeno na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09) kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari - te zbog činjenice da je Hrvatska pošta odbila postupiti po nalogu Povjerenika za informiranje i dostaviti zatražene informacije na rješavanje - dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, uzeti u obzir pojašnjenja dana u ovom rješenju koja se odnose na upravno sudsku praksu kojima su se tražile informacije o dostupnosti bruto plaćate na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
U odnosu na zahtjev žalitelja za naknadom troška poštarine, isti je neosnovan iz niže navedenih razloga:
Sukladno članku 161. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku, u postupcima pokrenutim na zahtjev stranke ili u upravnim stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima, troškove postupka snosi stranka na zahtjev koje je postupak pokrenut ili protiv koje se vodio postupak koji je za nju nepovoljno okončan.
Prema članku 4. Zakona o općem upravnom postupku, stranka u upravnom postupku je fizička ili pravna osoba na zahtjev koje je pokrenut postupak, protiv koje se vodi postupak ili koja radi zaštite svojih prava i obveza ima pravo sudjelovati u postupku.
Uzimajući u obzir navedeno, Hrvatska pošta nije stranka u ovom postupku, već prvostupanjsko tijelo pred kojim se vodi postupak, slijedom čega u konkretnom slučaju nije moguće niti primijeniti odredbu članka 4. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, jer Hrvatska pošta ne može biti nositelj prava na pristup informacijama u odnosu na samu sebe u smislu navedene odredbe.
Slijedom navedenog, odlučeno je kao u točki 3. izreke ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan