KLASA: UP/II-008-07/20-01/705
URBROJ: 401-01/05-20-2
Zagreb, 1. prosinca 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Ureda predsjednika Republike Hrvatske, KLASA: 050-01/19-01/67, URBROJ: 71-05/2-20-18 od 19. svibnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ureda predsjednika Republike Hrvatske, KLASA: 050-01/19-01/67, URBROJ: 71-05/2-20-18 od 19. svibnja 2020. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Ureda predsjednika Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ured predsjednika RH) odbijen je zahtjev ......... (dalje u tekstu: žalitelj), kojim su zatraženi nalozi (za 2018. godinu) ili isprave drugog naziva, a iste namjene, kojima Ured predsjednika nalaže isplate s jedinstvenog računa riznice. Zahtjev je odbijen temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene zakona. Naglašava kako tijelo javne vlasti samo iznosi mišljenje o onemogućavanju njegovog rada i opterećivanju, koje ničim ne dokazuje, što ukazuje na očitu ustrajnost tijela javne vlasti u konstantnom ali neosnovanom odbijanju zahtjeva. Žalitelj navodi kako je tijelo javne vlasti propustilo produžiti rok za rješavanje zahtjeva, iako je u obrazloženju rješenja isticalo obimnost zahtjeva. Ističe da je zahtjev jasan i razumljiv te da je tijelo bilo u mogućnosti naplatiti stvarne materijalne troškove i troškove dostave informacije. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj dana 5. svibnja 2019. godine poslao Uredu predsjednice Republike Hrvatske putem elektroničke pošte zahtjev za pristup informacijama kojim je zatražio naloge (za 2018. godinu) ili isprave drugog naziva, a iste namjene, kojima Ured predsjednice Republike Hrvatske nalaže isplate s jedinstvenog računa riznice. S obzirom da Ured predsjednice Republike Hrvatske nije odlučio o žaliteljevom zahtjevu u zakonom propisanom roku, žalitelj je uložio žalbu Povjereniku za informiranje, koji je rješenjem, KLASA: UP/II-008-07/19-01/692, URBROJ: 401-01/05-19-1 od 5. studenog 2019. godine, naložio Uredu predsjednice da riješi žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama. Postupajući po nalogu Povjerenika za informiranje, Ured predsjednice je rješenjem KLASA: 008-04/19-01/67, URBROJ: 401-10/05-19-10 od 15. studenog 2019. godine, odbio žaliteljev zahtjev, a žalitelj je još jedanput uložio žalbu Povjereniku za informiranje koji je rješenjem, KLASA: UP/II-008-07/20-01/1, URBROJ: 401-01/05-20-2 od 6. travnja 2020. godine, poništio navedeno rješenje tijela javne vlasti te je predmet vratio na ponovni postupak.
Ured predsjednika RH je u ponovnom postupku donio rješenje, KLASA: 050-01/19-01/67, URBROJ: 71-05/2-20-18 od 19. svibnja 2020. godine, kojim je odbio žaliteljev zahtjev zbog zloupotrebe prava, a u njegovom obrazloženju navodi kako žalitelj svojim zahtjevom zloupotrebljava pravo na pristup informacijama jer se njime opterećuje rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti te dolazi do onemogućavanja tijela da obavlja svoju djelatnost. Ističe se kako je Ured predsjednice tijekom 2018. godine uputio 2281 zahtjev ili nalog za plaćanje s jedinstvenog računa riznice te bi izuzimanje i kopiranje navedenih dokumenata značilo presliku cjelokupnog financijskog poslovanja Ureda predsjednice. Isto tako, tijelo javne vlasti ističe, da bi ostvarivanje prava na pristup informacijama u ovom slučaju, odnosno izuzimanje i kopiranje 2281 dokumenta, zbog preopširnosti i neodređenosti zahtijevalo bi obiman dodatni stručno-financijski rad i angažman.
S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
U kontekstu zlouporabe prava na pristup informacijama osobito je potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje u članku 16. Ustava Republike Hrvatske određuje kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.
Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), u članku 6. također propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići.
Nadalje, člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama zbog zlouporabe dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.
Prema sudu Povjerenika za informiranje, Ured predsjednika RH nije utvrdio činjenično stanje i prezentirao okolnosti na način iz kojeg bi se moglo zaključiti da žalitelj zlorabi pravo na pristup informacijama, odnosno da bi udovoljavanje njegovom zahtjevu opteretilo rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti.
Navedeno se očituje u činjenici da je tijelo javne vlasti napisalo gotovo identično obrazloženje kao u prethodnom rješenju, KLASA: 008-04/19-01/67, URBROJ: 401-10/05-19-10 od 15. studenog 2019. godine, samo je promijenjen razlog uskrate – od odbijanja žaliteljevog zahtjeva jer se tražena informacija ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, do odbijanja zbog žaliteljeve zlouporabe prava na pristup informacijama.
Drugim riječima, tijelo javne vlasti u novom rješenju nije napravilo novi činjenični ili argumentacijski iskorak, već ponavlja stare navode poduprte samom reprodukcijom definicije zloupotrebe prava na pristup informacijama, bez detaljnijeg ulaženja u okolnosti mogućeg onemogućavanja i opterećivanja rada Ureda predsjednika.
Tijelo javne vlasti također nije postupilo po uputi iz rješenja Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/20-01/1, URBROJ: 401-01/05-20-2 od 6. travnja 2020. godine, u kojem je Uredu predsjednika ukazano da treba procijeniti radi li se u ovom slučaju o nerazmjernom utrošku vremena i sredstava prilikom izuzimanja podataka koji su zatraženi zahtjevom, odnosno može li se kao alternativa zatražiti od žalitelja naknada stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije, prilikom čega je tijelo javne vlasti upućeno na odredbu članka 19. Zakona o pravu na pristup informacijama, prema kojemu tijela javne vlasti imaju pravo na naknadu stvarnih materijalnih troškova nastalih pružanjem informacije te dostavom informacije, a sukladno Kriterijima za određivanje visine naknade stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14. i 15/14.) koje je donio Povjerenik za informiranje.
Traženje moguće alternative rješavanja žaliteljevog zahtjeva dolazi do izražaja naročito ako se uzme u obzir gore navedeno ustavno i upravnopravno načelo razmjernosti pomoću kojeg se u ovom slučaju može razmotriti ograničeno primjene odredbe o zlouporabi prava na pristup informacijama kao krajnje mjere ograničavanja prava, kada su već iscrpljene sve druge mogućnosti.
Naime, zlouporaba prava na pristup informacijama jest propisana zakonskom odredbom (članak 23. stavak 5. točka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama), služi legitimnoj svrsi (zaštita pravnog poretka), upitna je kao opravdana tj. nužna mjera u odnosu na proračunske troškove tijela javne vlasti (postavlja se pitanje je li se mogla upotrijebiti i neka druga mjera, poput naplate stvarnih materijalnih troškova), međutim, sasvim je izvjesna njezina nerazmjernost u ovom konkretnom slučaju.
U konkretnom slučaju je žalitelj zatražio informaciju o potrošnji javnih sredstava tijela javne vlasti, slijedom čega se razina prevladavajućeg javnog interesa podiže na višu razinu, a nasuprot navedenom, tijelo javne vlasti nije u pobijanom rješenju jasno i nedvosmisleno utvrdilo neproporcionalnu razinu opterećenja koja bi bila posljedica omogućavanja pristupa informaciji.
Također se ukazuje na odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja propisuje kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak - a sve u svjetlu pravnog shvaćanja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, izraženog u više njegovih odluka, da kada je riječ o raspolaganju javnim sredstvima ne može doći do zlouporabe prava na informaciju.
U tom smislu već postoje pravomoćno okončani slučajevi sa sličnom činjeničnom i pravnom osnovom, stoga ukazujemo, primjerice, na presudu Visokog upravnog suda poslovni broj UsII-97/16-7 od 15. rujna 2016., kojim je potvrđeno rješenje Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/14-01/266, URBROJ: 401-01/06-16-05 od 16. svibnja 2016. godine, u kojem je djelomično odobren pristup preslikama ispisa kontnih kartica proračuna Općine Gračišće od 1. siječnja 2010. godine do 31. prosinca 2010. godine, na način da se na istima prekriju osobni podaci fizičkih osoba koje su vršile uplate u općinski proračun (imena i prezimena). Gotovo isto je i u presudama (samo se razdoblja razlikuju) poslovni broj: UsII-95/16-8od 28. rujna 2016. godine, poslovni broj: UsII-94/16-9 od 20. listopada 2016. godine, poslovni broj: UsII-92/16-9 od 5. listopada 2016. godine, poslovni broj: UsII-93/16-7 od 1. rujna 2016. godine.
Zaključci Suda su u navedenim presudama u bitnom identični, a to je da je zatražena informacija u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, kao i da nije došlo do zloupotrebe prava na pristup informacijama jer se radi o raspolaganju javnim sredstvima.
Slijedom svega navedenog, valjalo je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku poništiti prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Prilikom ponovnog rješavanja zahtjeva tijelo javne vlasti će razmotriti zatraženu informaciju, utvrditi postojanje mogućeg ograničenja od pristupa na informaciji te potrebu provedbe testa razmjernosti i javnog interesa, kao i mogućnost djelomičnog omogućavanja pristupa informaciji.
Tijelo javne vlasti također mora razmotriti razinu stvarnog opterećenja i onemogućavanja rada koje bi bilo posljedica omogućavanja pristupa informaciji te će u tom smislu također razmotriti i blažu alternativu od uskrate pristupa zbog zloupotrebe prava, a to je naplata stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije sukladno Kriterijima za određivanje visine naknade stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije, a što također i žalitelj ukazuje u žalbi.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan