KLASA: UP/II-008-07/20-01/486
URBROJ: 401-01/06-20-2
Zagreb, 12. studenoga 2020. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Ministarstva pravosuđa KLASA: UP/I-008-03/20-03/04, UR. BROJ: 514-09-01/1-20-02 od 11. svibnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva pravosuđa KLASA: UP/I-008-03/20-03/04, UR. BROJ: 514-09-01/1-20-02 od 11. svibnja 2020. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslikama mišljenja Ministara Ministarstva pravosuđa:
- Klasa: 700-01/01-01/460, Ur.Broj: 514-01-01-3 od 16. studenoga 2001. godine; KLASA: 700-01/05-01/1573, URBROJ: 514-06-03/1-05-2 od 18. listopada 2005. godine; KLASA: 700-01/09-01/2102, URBROJ: 514-03-02-09-2 od 30. rujna 2009. godine; i KLASA: 710-01/13-02/7, URBROJ: 514-03-01-13-2 od 6. studenoga 2013. godine.
3. Nalaže se Ministarstvu pravosuđa i uprave da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem je odbijen zahtjev ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 12. travnja 2020. godine, kojim je zatražio prethodna mišljenja ministara pravosuđa koje su isti bili dužni priložiti u spis prije imenovanja ......... na dužnost Županijskog državnog odvjetnika pozivom na odredbu članka 15. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što se radi o informacijama koje su nastale u postupku izrade unutar jednog ili više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade te bi njihova objava mogla ugroziti slobodu davanja mišljenja zbog mogućeg pogrešnog tumačenja te bi se moglo utjecati na donošenje odluke tijela javne vlasti u sličnim situacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da su ministri pravosuđa davali za imenovanog Županijskog državnog odvjetnika pozitivna mišljenja jer u protivnom imenovani ne bi mogao ni biti imenovan na tu dužnost, pa mu je osporenim rješenjem nezakonito uskraćen pristup zatraženim informacijama, obzirom da u istom rješenju tijelo javne vlasti nije navelo relevantne razloge za odbijanje zahtjeva, pri čemu ističe da se tražene informacije ne mogu podvesti pod niti jedno zakonski propisano ograničenje pristupa informacijama. Nadalje, pojašnjava da tražene informacije ne mogu biti od utjecaja na proces davanja mišljenja obzirom da je ono već dano, a ......... imenovan za Županijskog državnog odvjetnika. Stoga Povjereniku za informiranje predlaže da nakon uvid au dokumentaciju naloži tijelu javne vlasti da mu omogući pristup traženim mišljenjima uz zaštitu osobnih podataka. Predlaže da se žalba usvoji.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 12. travnja 2020. godine od Ministarstva pravosuđa zatražio da mu se vezano za imenovanja ......... na mjesto Županijskog državnog odvjetnika u Osijeku dostave prethodna mišljenja Ministara pravosuđa koje su isti bili dužni priložiti u spis prije imenovanja ......... na dužnost Županijskog državnog odvjetnika.
Također je utvrđeno da je Ministarstvo pravosuđa i uprave povodom navedenog zahtjeva donijelo osporeno rješenje KLASA: UP/I-008-03/20-03/04, UR. BROJ: 514-09-01/1-20-02 od 11. svibnja 2020. godine, kojim je zahtjev odbijen pozivom na odredbu članka 15. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što se radi o informacijama koja su nastale u postupku izrade unutar jednog ili više tijela javne vlasti, a čije bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade te bi njihova objava mogla ugroziti slobodu davanja mišljenja zbog mogućeg pogrešnog tumačenja te bi se moglo utjecati na donošenje odluke tijela javne vlasti u sličnim situacijama.
U obrazloženju osporenog rješenja naveden je sadržaj zahtjeva žalitelja te relevantne odredbe Zakona o državnom odvjetništvu („Narodne novine“, broj 51/01., 58/06., 16/07., 20/07. i 146/08.) i Zakona o državnoodvjetničkom vijeću („Narodne novine“, broj 67/18. i 126/19.) te da je nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, zaključeno da se zahtjev treba odbiti pozivom na ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. stavka 4. točke 1. i 2. Zakona o pravu na pristup informacijama. Također je navedeno kako je iz izmjena zakonskih regulativa koje se odnose na imenovanje županijskih odnosno općinskih državnih odvjetnika vidljivo kako su nadležna tijela promišljala o načelu transparentnosti i pravu javnosti da bude informirana te je stoga konačna odluka o imenovanju tih pravosudnih dužnosnika javno dostupna objavom u Narodnim novinama te na mrežnoj stranici Državnoodvjetničkog vijeća. Istaknuto je da je nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa zaključeno kako bi objavljivanje predmetnih mišljenja odnosno informacija sadržanih u njima moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja tih informacija, a čime bi se mogla i ugroziti sloboda davanja mišljenja jer bi se mogućim pogrešnim tumačenjem moglo utjecati i na donošenje odluka tijela javne vlasti u sličnim situacijama.
U žalbenom postupku aktom Ministarstva pravosuđa KLASA: UP/I-008-03/20-03/04, UR. BROJ: 514-09-01/1-20-06 od 15. lipnja 2020. godine Povjereniku za informiranje je dostavljen spis predmeta na nadležno rješavanje, a čiji sastavni dio su i informacije koje su predmet ovog postupka.
Povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku razmotrio navode žalbe i dokumentaciju u spisu predmeta te je utvrdio da osporeno rješenje treba poništiti. Naime, iako je prvostupanjsko tijelo u osporenom rješenju navelo kako je provelo test razmjernosti i javnog interesa, o čemu postoji Zapisnik sa sastanka o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa KLASA: 008-02/20-01/21, UR: BROJ: 514-09-01/1-20-05 od 29. travnja 2020. godine, uvidom u navedeni akt je zaključeno da prvostupanjsko tijelo nije u dovoljnoj mjeri uzelo u obzir relevantne zakonske razloge za omogućavanje pristupa zatraženoj informaciji, nego je smatrajući da se radi o informacijama u postupku izrade unutar jednog ili više tijela javne vlasti te da bi omogućavanje pristupa traženim informacijama moglo dovesti do ugrožavanja slobode davanja mišljenja i izražavanja stavova tijela javne vlasti zbog mogućeg pogrešnog tumačenja te bi moglo utjecati na donošenje odluke tijela javne vlasti u sličnim situacijama, odbilo zahtjev temeljem odredbe članka 15. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama. U navedenom testu tijelo javne vlasti je istaknulo da se kod davanja mišljenja, a prilikom donošenja konačne odluke o izabranom kandidatu, razmjenjuju mišljenja i stavovi tijela koja su konzultirana te se donosi mišljenje o kandidatu odnosno kandidatima, a da je konačna odluka javno dostupna, kao i da je iz samog postupka imenovanja razvidno kako mišljenja o određenom kandidatu svih nadležnih tijela moraju biti pozitivna da bi određeni kandidat bio izabran.
Člankom 15. stavkom 4. točkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija u postupku izrade unutar jednog ili više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje prije izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade, a stavkom 2. istog članka, ako je informacija nastala u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.
Nastavno na gore navedeno zakonsko ograničenje pristupa informacijama na temelju kojeg je osporenim rješenjem odbijen zahtjev žalitelja, Povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku utvrdio kako je Ministarstvo pravosuđa prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva, nepotpuno utvrdio činjenično stanje te pogrešno primijenio pravni propis.
Naime, iz predmetnog zahtjeva žalitelja je razvidno da su se istim tražile konačne i dovršene informacije u pogledu imenovanja već imenovanog Županijskog državnog odvjetnika, a kako to navodi i žalitelj u žalbi, pa se stoga tijelo javne vlasti u konkretnom slučaju ne može s uspjehom pozivati na razloge ograničenja pristupa informacijama iz članka15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama. Navedeno ograničenje pristupa informacijama moglo bi se primijeniti u slučaju kada bi se zahtjevom za pristup informacijama tražilo mišljenje tijela javne vlasti u nekom postupku imenovanja koji nije dovršen odnosno koji bi bio u tijeku, a što ovdje nije slučaj. U pogledu ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. stavka 4.točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, u žalbenom je postupku zaključeno da u konkretnom slučaju niti ono nije primjenjivo, obzirom da je jasno kako ne bi moglo doći do ugrožavanja slobode davanja mišljenja koje je već dano, odnosno da se ne može utjecati na donošenje odluke, u pogledu već imenovanog Županijskog državnog odvjetnika, jer je odluka o navedenom već donesena.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.
Stoga je Povjerenik za informiranje u žalbenom postupku razmotrio da je li žalitelju moguće odobriti pristup zatraženim informacijama iz zahtjeva, a također i razmotrio da li se pristup traženim informacijama može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. i 3. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom. Važno je naglasiti da su oba navedena interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni. Tako je u javnom interesu zaštititi vrijednosti i interese koji se štite kao što je u javnom interesu pružiti korisnicima informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti. Stoga je svrha testa razmjernosti i javnog interesa ocijeniti je li javni interes da se omogući pristup informaciji veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije.
Uvidom u dostavljena mišljenja koja su predmet ovog postupka, utvrđeno je da ista sadrže osobne podatke – imena i prezimena fizičkih osoba dužnosnika (Ministra pravosuđa i Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske) te kandidata za mjesto Županijskog državnog odvjetnika koji je kasnije i imenovan, odnosno kandidata koji je u tom trenutku bio zaposlen u Županijskom državnom odvjetništvu te mišljenje Ministara pravosuđa o kandidatu za imenovanje Županijskog državnog odvjetnika u Osijeku, te u jednom slučaju i mišljenje o radu već imenovanog državnog odvjetnika i njegovog najbližeg suradnika.
Odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
U odnosu na zaštitu osobnih podataka je potrebno naglasiti da kada utvrdimo da je nešto osobni podatak to automatski ne znači da je on i u svakom pojedinom slučaju zaštićen. Ispitujući pravilnost provedenog testa razmjernosti prvostupanjskog tijela Povjerenik za informiranje je izvršio uvid u informacije koje su predmet ovog postupka te je uzeo u obzir da iste sadrže mogući razlog za ograničenje pristupa informacijama.
Sukladno članku 99. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. godine o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka), ista je u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u državama članicama od 25.5.2018. godine.
Člankom 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik“): pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.
Uvodnom odredom broj 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da bi obrada osobnih podataka trebala biti osmišljena tako da bude u službi čovječanstva. Dalje se navodi da pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo, te da ga se mora razmatrati u skladu s načelom proporcionalnosti, odnosno da se predmetnom Uredbom poštuju sva temeljna prava i uvažavaju slobode i načela priznata Poveljom koja su sadržana u ugovorima, uključujući slobodu izražavanja i informiranja.
Uvodna odredba broj 14. Opće uredbe o zaštiti podataka je propisano da bi se zaštita koja se pruža ovom Uredbom u vezi s obradom osobnih podataka trebala odnositi na pojedince bez obzira na njihovu nacionalnost ili boravište. Ovom se Uredbom ne obuhvaća obrada osobnih podataka koji se tiču pravnih osoba, a osobito poduzetnika koji su ustanovljeni kao pravne osobe, uključujući ime i oblik pravne osobe i kontaktne podatke pravne osobe.
Uvodna odredba broj 39. Opće uredbe o zaštiti podataka je, između ostalog, propisano da bi svaka obrada osobnih podataka trebala bi biti zakonita i poštena.
U uvodnoj odredbi broj 40. Opće uredbe o zaštiti podataka je propisano da bi kako bi obrada bila zakonita, osobne podatke trebalo obrađivati na temelju privole dotičnog ispitanika ili neke druge legitimne osnove, bilo propisane u ovoj Uredbi bilo u drugom pravu Unije ili pravu države članice na koji upućuje ova Uredba, uključujući obvezu poštovanja pravne obveze kojoj podliježe voditelj obrade ili obvezno izvršavanje ugovora u kojem je ispitanik jedna od stranaka ili kako bi se poduzele radnje na zahtjev ispitanika prije sklapanja ugovora.
Slijedom navedenog, legitimnost obrade podataka utvrđena je člankom 6. stavkom 1. točkom c) Opće uredbe o zaštiti podataka, kojom je propisano kako je obrada zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećega: obrada je nužna radi poštovanja pravnih obveza voditelja obrade. U stavku 3. članka 6. Uredbe navodi se kako pravna osnova za obradu iz stavka 1. točaka c) i e) utvrđuje se u: a) pravu Unije; ili b) pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe.
Spomenuta zakonitost obrade se u ovom slučaju izvodi iz odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, koji razrađuje odredbu članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske kojom se jamči pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, uvažavajući pritom preduvjet ispravne provedbe testa razmjernosti i javnog interesa u slučaju postojanja ograničenja od pristupa, odnosno u određenim slučajevima primjenjujući odredbu članka 16. stavka 3. navedenog Zakona kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima.
Dakle, i nakon stupanja na snagu Opće uredbe o zaštiti podataka potrebno je provodit test razmjernosti i javnog interesa, te prema okolnostima pojedinog slučaja utvrđivati prevladava li potreba zaštite prava na ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama ili prevladava javni interes za određenom informacijom.
Odredbom članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka iz stavka 1. ovog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
Kada se uzmu u obzir razlozi protiv omogućavanja pristupa zatraženim informacijama, nesporno je da je razlog protiv omogućavanja pristupa istoj otkrivanje osobnih podataka. Razlog za omogućavanje pristupa zatraženim podacima u konkretnom slučaju je transparentnost rada Ministarstva pravosuđa kao tijela javne vlasti, pri donošenju odluka o imenovanju na dužnost Županijskog državnog odvjetnika, a uzimajući u obzir i odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Razmatranjem sadržaja informacija koje su dostavljene kao informacije koja su predmet ovog postupka, u žalbenom postupku je utvrđeno da je žalitelju moguće odobriti pristup istima u cijelosti, obzirom da se radi o mišljenju Ministra pravosuđa koje je nužno u postupku imenovanja Županijskih državnih odvjetnika odnosno jer se radi o podacima za koje bi žalitelj i svaka druga osoba imala pravo saznanja, obzirom da je pozitivno mišljenje Ministra pravosuđa u navedenom postupku jedan od preduvjeta za imenovanje osobe koja će biti plaćena za svoj rad iz državnog proračuna te se tako radi o potrošnji javnih sredstava, a koje bi radi transparentnog rada tijela javne vlasti trebale biti dostupne, imajući u vidu odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Dakle, u odnosu na sadržaj traženih mišljenja u kojem se govori o radu kandidata za Županijskog državnog odvjetnika te radu ranijeg državnog odvjetnika i njegovog suradnika, u žalbenom postupku nisu utvrđeni zakonski razlozi za ograničenje pristupa informacijama.
Slijedom navedenog, a osobito uzimajući u obzir činjenicu da se za informacije koje su neposredno vezane za imenovanja na određene dužnosti te potrošnju javnih sredstava javni interes podrazumijeva, nakon provedenog žalbenog postupka je zaključeno da se žalitelju može omogućiti pristup zatraženim mišljenjima u cijelosti, obzirom da javnost ima pravo biti upoznata s činjenicom kakvo je u slučaju imenovanja na dužnost državnog odvjetnika bilo mišljenje resornog ministra, a da pri tome u konkretnom slučaju nisu utvrđeni zakonski razlozi za ograničenje pristupa informacijama.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao u izreci ovog rješenja.
Člankom 35. stavkom 2. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave („Narodne novine“, broj 85/20) propisano je da stupanjem na snagu navedenog zakona prestaju s radom Ministarstvo pravosuđa i Ministarstvo uprave, a poslove iz njihova djelokruga preuzima Ministarstvo pravosuđa i uprave, sukladno ustrojstvu i djelokrugu propisanim navedenim zakonom. Navedeni zakon je objavljen u Narodnim novinama dana 22. srpnja 2020. godine, te je stupio na snagu 23. srpnja 2020. godine.
Slijedom navedenog, točkom 3. izreke rješenja Povjerenika naloženo je postupanje Ministarstvu pravosuđa i uprave.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan