KLASA: UP/II-008-07/20-01/1129
URBROJ: 401-01/05-20-2
Zagreb, 14. listopada 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ........., izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Enter Koprivnica d.o.o. broj 17/2020 od 29. svibnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Enter Koprivnica d.o.o. broj 17/2020 od 29. svibnja 2020. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem trgovačkog društva Enter Koprivnica d.o.o. (u daljnjem tekstu: Enter Koprivnica) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražena informacija koliko iznosi po svakom članu uprave godišnja bruto plaća te koliko iznosi po svakom članu nadzornog odbora godišnja bruto naknada. Žaliteljev zahtjev odbijen je temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., vezano uz članak 15. stavak 2. točku 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što zatražena informacija sadrži zaštićene osobne podatke.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da pobija predmetno rješenje zbog bitne povrede upravnog postupka, pogrešne primjene materijalnog prava te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Ističe da su sukladno članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa. Dalje navodi da je počinjena bitna povreda odredaba upravnog postupka iz članaka 30. te 51. i 52. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.), s obzirom da žalitelju nije dana mogućnost sudjelovanja u ispitnom postupku.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 15. svibnja 2020. godine od Enter Koprivnice zatražio informaciju koliko iznosi po svakom članu uprave godišnja bruto plaća te koliko iznosi po svakom članu nadzornog odbora godišnja bruto naknada, nakon čega je tijelo javne vlasti rješenjem broj 17/2020 od 29. svibnja 2020. godine odbilo njegov zahtjev.
U obrazloženju pobijanog rješenja tijelo javne vlasti citira odredbe Opće uredbe o zaštiti podataka te ističe kako predstavlja specijalni i kasnije doneseni propis za primjenu zaštite osobnih podataka u odnosu na Zakon o pravu na pristup informacijama. Navodi kako je nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa zaključeno da traženi podaci predstavljaju osobne podatke te da je tijelo javne vlasti dužno osigurati njihovu sigurnost i povjerljivost, slijedom čega žalitelj ne može ostvariti pristup predmetnim podacima.
U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je tijelo javne vlasti prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno utvrdilo činjenično stanje i kako je pogrešno primijenilo zakonske odredbe.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona. Člankom 15. stavkom 2. točkom 4. navedenog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Prvenstveno se naglašava kako Enter Koprivnica u obrazloženju pobijanog rješenja potpuno pogrešno koristi pravnu tehniku temeljenu na vremenskom kriteriju (lex posterior derogat legi priori) te na kriteriju specijalnosti (lex specialis derogat legi generali).
Naime, navedene pravne tehnike se koriste u slučaju postojanja antinomije, odnosno proturječnosti među pravnim normama, a u svrhu njihovog usklađivanja i primjene.
U slučaju Zakona o pravu na pristup informacijama i Opće uredbe o zaštiti podataka antinomije ne postoje, jer predstavljaju dva jednakovrijedna propisa s obzirom da sa pozicije domaćeg prava uređuju ustavom zajamčena temeljna ljudska prava na zaštitu osobnih podataka i pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.
Zakon o pravu na pristup informacijama je u svojim materijalnopravnim odredbama sadržavao odredbu postojanju izuzeća zbog zaštite osobnih podataka i za vrijeme dok je na snazi bio Zakon o zaštiti osobnih podataka, tako da se donošenjem Opće uredbe o zaštiti podataka ništa nije značajnije promijenilo niti je nastao neki novi konflikt u primjeni prava da bi se primijenio vremenski kriterij i da bi se derogirala primjena Zakona o pravu na pristup informacijama.
Osim toga, Zakon o pravu na pristup informacijama ne predstavlja opći akt u odnosu na Opću uredbu o zaštiti podataka da bi se primjenjivao kriterij specijalnosti jer ne uređuje područje zaštite podataka, te se još jednom ponavlja, Zakon o pravu na pristup informacijama predviđa ograničenje pristupa zbog zaštite osobnih podataka, kao što i Opća uredba o zaštiti podataka predviđa izuzeće od zaštite osobnih podataka, slijedom čega ne postoji neusklađenost, odnosno antinomija među pravnim propisima.
U tom je smislu u članku 4. preambule Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka) propisano kako bi obrada osobnih podataka trebala biti osmišljena tako da bude u službi čovječanstva. Pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo; mora ga se razmatrati u vezi s njegovom funkcijom u društvu te ga treba ujednačiti s drugim temeljnim pravima u skladu s načelom proporcionalnosti. Ovom se Uredbom poštuju sva temeljna prava i uvažavaju slobode i načela priznata Poveljom koja su sadržana u Ugovorima, osobito poštovanje privatnog i obiteljskog života, doma i komuniciranja, zaštita osobnih podataka, sloboda mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi, sloboda izražavanja i informiranja, sloboda poduzetništva, pravo na učinkoviti pravni lijek i pošteno suđenje te pravo na kulturnu, vjersku i jezičnu raznolikost.
Člankom 4. stavkom 1. Opće uredbe o zaštiti podataka definirano je da su „osobni podaci” svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik”); pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.
Stavkom 2. članka 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da „obrada” znači svaki postupak ili skup postupaka koji se obavljaju na osobnim podacima ili na skupovima osobnih podataka, bilo automatiziranim bilo neautomatiziranim sredstvima kao što su prikupljanje, bilježenje, organizacija, strukturiranje, pohrana, prilagodba ili izmjena, pronalaženje, obavljanje uvida, uporaba, otkrivanje prijenosom, širenjem ili stavljanjem na raspolaganje na drugi način, usklađivanje ili kombiniranje, ograničavanje, brisanje ili uništavanje. Člankom 6. Opće uredbe o zaštiti podataka utvrđeni su uvjeti zakonitosti obrade osobnih podataka.
Slijedom navedenog, legitimnost obrade podataka utvrđena je člankom 6. stavkom 1. točkom c) Opće uredbe o zaštiti podataka, kojom je propisano kako je obrada zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećega: obrada je nužna radi poštovanja pravnih obveza voditelja obrade. U stavku 3. članka 6. Uredbe navodi se kako pravna osnova za obradu iz stavka 1. točaka c) i e) utvrđuje se u: a) pravu Unije; ili b) pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe.
Spomenuta zakonitost obrade se u ovom slučaju izvodi iz odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, koji razrađuje odredbu članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske kojom se jamči pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, naravno, uvažavajući preduvjet ispravne provedbe testa razmjernosti i javnog interesa u slučaju postojanja ograničenja od pristupa, odnosno u određenim slučajevima primjenjujući odredbu članka 16. stavka 3. navedenog Zakona - osiguravajući automatsku dostupnost zatražene informacije i bez provedbe navedenog testa kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima.
Naglašava se kako je dostupnost podataka o bruto plaći zaposlenika tijela javne vlasti je postao standard u upravnom postupku ostvarivanja prava na pristup informacijama, koji je višestruko potvrđivan upravnosudskim presudama, i to neovisno radi li se o financiranju iz javnih sredstava ili vlastitih sredstava tijela javne vlasti (primjerice, presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni brojevi: UsII-468/18-9 od 17. siječnja 2019., UsII-151/18-7 od 11. srpnja 2018., UsII-124/18-6 od 23. veljače 2016. godine).
Enter Koprivnica predstavlja tijelo javne vlasti sukladno članku 5. stavku 1. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno trgovačko je društvo koje je osnovao i čiji je jedini dioničar Grad Koprivnica, slijedom čega spada u javni sektor koji je podvrgnut režimu javnog prava, dakle za njega vrijede pravila koja ga čine odgovornim prema javnosti i dužnost veće transparentnosti u odnosu na trgovačka društva u privatnom vlasništvu.
Nadalje, prema odredbi članka 61. stavka 2. Zakona o proračunu (Narodne novine 87/08, 136/12 i 15/15), za izvršavanje javnih službi i djelatnosti u javnom interesu država, odnosno jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, može svojom imovinom osnovati ustanove, trgovačka društva i druge pravne osobe.
Upravo zbog navedenog, ističe se kako je transparentnost u radu Enter Koprivnice od inherentnog javnog interesa, s obzirom da je predmetno trgovačko društvo osnovano za izvršavanje djelatnosti od javnog interesa za lokalnu zajednicu, ali ujedno je važno i napomenuti kako je i obveznik javne nabave.
Slijedom navedenog, temeljem članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.) riješeno je kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan