KLASA: UP/II-008-07/20-01/1089
URBROJ: 401-01/10-20-2
Zagreb, 20. listopada 2020. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15) povodom žalbe .......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva LNG Hrvatska d.o.o., URBROJ: 2-37-IP/020-2020 od 4. rujna 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva LNG Hrvatska d.o.o., URBROJ: 2-37-IP/020-2020 od 4. rujna 2020. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak
3. Odbija se zahtjev ......... za naknadom troška slanja žalbe u iznosu od 14,60 kuna kao neosnovan.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) 15. svibnja 2020. godine, a kojim je zatražio sljedeće informacije o visini iznosa godišnje bruto plaće svakog člana uprave te o visini iznosa godišnje bruto naknade svakog člana nadzornog odbora. Predmetni zahtjev odbijen je temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da nije tijelo javne vlasti u smislu članka 5. stavka 1. točke 2. istog Zakona te da samim time zatraženi podatak ne predstavlja informaciju u smislu odredbe članka 5. stavka 1. točke 3. citiranog Zakona., kao i temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je uložio žalbu u kojoj u bitnom ističe da istu ulaže zbog bitne povrede odredaba upravnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Smatra da tražene informacije predstavljaju raspolaganje javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama te da prema ustaljenoj praksi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske nije moguće zloupotrebljavati pravo na pristup informacijama. Zaključno, smatra da je obrazloženje pobijanog rješenja paušalno, čime je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09). Predlaže da se žalba uvaži te potražuje trošak poštarine u iznosu od 14,60 kuna prema članku 161. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 15. svibnja 2020. godine od trgovačkog društva LNG HRVATSKA d.o.o., kao tijela javne vlasti, zatražio sljedeće informacije: 1. koliko iznosi po svakom članu uprave godišnja bruto plaća, 2. koliko iznosi po svakom članu nadzornog odbora godišnja bruto naknada.
Uvodno se ističe da je rješenjem Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/20-01/972, URBROJ: 401-01/04-20-4 od 25. kolovoza 2020. godine poništeno rješenje prvostupanjskog tijela, URBROJ: 2-37-IP/008-2020 od 23. srpnja 2020. godine i predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, uz uputu prvostupanjskom tijelu da je u ponovljenom postupku potrebno utvrditi mogu li se žalitelju dostaviti preslike traženih informacija na način kako je to zatraženo u zahtjevu za pristup informacijama.
Dopisom Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/20-01/972, URBROJ: 401-01/10-20-2 od 11. kolovoza 2020. godine zatražena je od trgovačkog društva LNG HRVATSKA d.o.o. nadopuna spisa predmeta sa informacijama koje su predmet zahtjeva žalitelja, odnosno s podacima o tome koliko iznosi po svakom članu uprave godišnja bruto plaća te koliko iznosi po svakom članu nadzornog odbora godišnja bruto naknada.
Dana 17. kolovoza 2020. godine u Uredu povjerenika za informiranje zaprimljen je dopis trgovačkog društva LNG HRVATSKA d.o.o. URBROJ: 2-37-IP/17-2020 od 17. kolovoza 2020. godine, u kojem je naveden iznos mjesečne naknade članova Nadzornog odbora navedenog trgovačkog društva te je naveden način obračuna plaće predsjednika uprave trgovačkog društva LNG HRVATSKA d.o.o. Također, u predmetnom dopisu navodi se da trgovačko društvo LNG HRVATSKA d.o.o. i dalje smatra da nije tijelo javne vlasti te da je iz tog razloga, pobijajući rješenja Povjerenika za informiranje kojim se istom nalaže rješavanje zahtjeva za pristup informacijama, pokrenulo više upravnih sporova pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske.
Slijedom navedenog, u drugostupanjskom postupku utvrđeno je kako je trgovačko društvo LNG HRVATSKA d.o.o. postupivši po predmetnom zahtjevu pogrešno i nepotpuno utvrdilo činjenično stanje nakon čega je pogrešno primijenilo materijalno pravo.
Naime, cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Odredbom članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano kako će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. ovog Zakona.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Iz obrazloženja prvostupanjskog rješenja u bitnom proizlazi da podaci koji se zahtjevom traže nemaju svojstvo informacije u smislu 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da nije tijelo javne vlasti. Međutim, navedeni stav prvostupanjskog tijela ne može se prihvatiti iz niže navedenih razloga.
Naime, Povjerenik za informiranje uvidom u Sudski registar te druge javno dostupne izvore, kao i navode iz osporenog rješenja vezane uz vlasničku strukturu, utvrđuje da trgovačko društvo LNG HRVATSKA d.o.o. jest tijelo javne vlasti te samim time i obveznik primjene Zakona o pravu na pristup informacijama. Naime, većinski udio u vlasništvu trgovačkog društva LNG HRVATSKA d.o.o. ima trgovačko društvo Hrvatska elektroprivreda d.d. – HEP (84,18%), koja je u isključivom državnom vlasništvu, a trgovačka društva osnovana posredstvom pravne osobe koja je nesporno tijelo javne vlasti i sama predstavljaju tijelo javne vlasti. Drugim riječima, kada jedno tijelo javne vlasti osnuje trgovačko društvo koje je u njegovom većinskom vlasništvu (50% + 1 dionica), presumpcija je da se i ono smatra tijelom javne vlasti. Istog je pravnog stajališta i Upravni sud Republike Hrvatske, koji u presudi poslovnog broja Us-6433/2011-5 od 26. listopada 2011. godine, daje obrazloženje kako se trgovačka društva koja se nalaze u posrednom vlasništvu Republike Hrvatske odnosno tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, smatraju tijelima javne vlasti.
Nadalje, u odnosu na dio obrazloženja osporenog rješenja koje se odnosi na zloupotrebu prava na pristup informacijama, ukazuje se da argumentaciju prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Odredbom članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Prilikom razmatranja definicije djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.
Subjektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u prvom dijelu definicije, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava.
Iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, slučajevi potencijalne zloupotrebe prava su drugačiji jer rješavatelj zahtjeva odnosno rješavatelj žalbe mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva te međusobni odnos podnositelja zahtjeva i tijela javne vlasti.
Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes.
Objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u drugom dijelu definicije, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“
Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, biće djela zloupotrebe prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.
Drugim riječima, u slučajevima kada su prekomjerno opterećeni radni kapaciteti tijela javne vlasti, može se dogoditi da dođe do ugrožavanja javnog interesa, koji se odražava u redovitom funkcioniranju tijela javne vlasti, ostvarivanju njegove izvorne svrhe te u konačnici zaštiti prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa tijelom javne vlasti i koje očekuju da će tijelo javne vlasti ispuniti svoju zakonom predviđenu javnu svrhu.
Uzimajući u obzir sve navedeno, obrazloženje pobijanog rješenja svodi na puko reproduciranje odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, a iz obrazloženja pobijanog rješenja nije razvidno u čemu bi se sastojalo opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, odnosno nije detaljno specificiran niti subjektivni, a niti objektivni element zlouporabe prava na pristup informacijama.
Člankom 16. stavkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificiran podatak.
Nadalje, u odluci Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: UsII-199/17 od 23. veljače 2017. godine zauzet je stav da potrošnja koju vrši Hrvatska elektroprivreda d.d. kao trgovačko društvo u isključivom vlasništvu Republike Hrvatske predstavlja raspolaganje javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Prema ustaljenoj praksi Povjerenika za informiranje i upravnosudskoj praksi, podatak o bruto plaći predstavlja informaciju o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, pa Povjerenik za informiranje ne nalazi razloga za odstupanje od navedene prakse, koju treba primijeniti i u slučaju isplata koje vrše članovima nadzornih odbora tijela javne vlasti.
Dakle ime i prezime osobe i iznos koji je osobi isplaćen predstavljaju sastavne dijelove informacije o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Uvidom u sudski registar za prvostupanjsko tijelo utvrđeno je da isto ima jednog direktora i tri člana nadzornog odbora.
Prema članku 39. stavku 1. točki 3. Zakona o porezu na dohodak (“Narodne novine”, broj 115/16, 106/18, 121/19, 32/20) propisano je da se primici po osnovi djelatnosti članova skupština i nadzornih odbora trgovačkih društava, upravnih odbora, upravnih vijeća i drugih njima odgovarajućih tijela drugih pravnih osoba, članova povjerenstva i odbora koje imaju ta tijela i sudaca porotnika koji nemaju svojstvo djelatnika u sudu.
Slijedom navedenog, razvidno je da isplate članovima nadzornog odbora predstavljaju drugi dohodak.
Slijedom navedenog, nesporno je da takva informacija postoji kod prvostupanjskog tijela kao gotova informacija u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, pa Povjerenik za informiranje smatra da se ne bi radilo o ulaganju dodatnih napora od strane prvostupanjskog tijela da bi se žalitelju omogućio pristup traženoj informaciji.
Što se tiče podataka o godišnjoj bruto placi za direktora, ističe se da je člankom 2. i 3. Pravilnika o sadržaju obračuna place, naknade plaće otpremnine (“Narodne novine”, broj 32/15, 102/15, 35/17) propisan sadržaj obračuna plaće, pa tako članak 3. stavak 1. točka 12. navedenog Pravilnika propisuje da je sadržaj obračuna plaće i podatak o ukupnom iznosu za isplatu.
Slijedom navedenog, očito je da navedena informacija postoji kao informacija u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer pristup informaciji uključuje i pristup onim dokumentima iz kojih bi korisnik samostalnom analizom mogao doći do traženih informacija.
Pri tome se ističe da je pozivanje prvostupanjskog tijela na činjenicu da se u konkretnom slučaju ne radi o informaciji u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama povezano sa navodima prvostupanjskog tijela da isti ne predstavlja tijelo javne vlasti, a koji navodi su neosnovani iz razloga ranije obrazloženih u ovom rješenju.
Budući da Povjereniku za informiranje nisu dostavljene informacije koje su predmet postupka, a iz kojih bi bili vidljivi plaćeni iznosi bruto plaže u odnosu na članove uprave, odnosno bruto naknade u odnosu na članove nadzornog odbora, Povjerenik za informiranje nije mogao sam riješiti ovu upravnu stvar u smislu članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku (“Narodne novine”, broj 47/09).
Slijedom navedenog, temeljem članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama trebalo je poništiti prvostupanjsko rješenje te predmet vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, iz kojeg razloga je odlučeno kao pod točkama 1. i 2. izreke ovog rješenja.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju na način na koji je to zatraženo i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar, vodeći pri tome računa o uputama iz ovog rješenja, kao i prethodnog rješenja Povjerenika za informiranje u ovom postupku, KLASA: UP/II-008-07/20-01/972, URBROJ: 401-01/04-20-4 od 25. kolovoza 2020. godine.
U odnosu na zahtjev žalitelja za naknadom troškova žalbenog postupka, isti je neosnovan.
Člankom 161. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da u postupcima pokrenutim na zahtjev stranke ili u upravnim stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima troškove postupka snosi stranka na zahtjev koje je postupak pokrenut ili protiv koje se vodio postupak koji je za nju nepovoljno okončan, ako nije drukčije propisano.
Dakle, smisao navedene odredbe je upravo u tome da u postupcima koji su pokrenuti na zahtjev stranke troškove postupka snosi stranka na zahtjev koje je postupak pokrenut, a samo u višestranačkim postupcima troškove postupka snosi stranka protiv koje se vodio postupak ili koji je za nju nepovoljno okončan.
To potvrđuje i formulacija navedene odredbe, gdje su vrlo jasno i nedvosmisleno veznikom „ili“ razdvojene situacije u jednostranačkim upravnim stvarima od onih u kojima sudjeluje više stranaka.
Nesporno je da postupak pokrenut po zahtjevu tužitelja za pristupom informacijama predstavlja postupak pokrenut na zahtjev stranke, dakle na radi se o višestranačkoj upravnoj stvari.
Slijedom navedenog, niti žalbeni postupak pred Povjerenikom za informiranje ne može predstavljati višestranački upravni postupak, jer višestranački upravni postupak zahtijeva sudjelovanje dvaju ili više stranaka sa suprotnim interesima (što nije slučaj kod prava na pristup informacijama), jer prvostupanjsko tijelo pred kojim se vodi postupak nije stranka u postupku u smislu članka 4. Zakona o općem upravnom postupku.
Međutim, kad bi se i prihvatilo stajalište žalitelja da se radi o višestranačkom upravnom postupku, Povjerenik za informiranje ukazuje na odredbu članka 162. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku prema kojem protivna stranka u dvostranačkim ili višestranačkim upravnim stvarima ima pravo na naknadu putnih troškova i izgubljene zarade, ako je postupak okončan povoljno za tu stranku.
Polazeći od presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj UsII-240/18 od 27. rujna 2018. godine, kojom je utvrđeno da trošak zastupanja po odvjetniku ne ulazi u troškove na koje protivna strana ima pravo, Povjerenik za informiranje smatra da niti trošak poštarine nije predviđen kao trošak na koji bi protivna strana imala pravo, već samo naknadu putnih troškova i izgubljene zarade.
Slijedom navedenog, odlučeno je kao pod točkom 3. izreke ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan