KLASA: UP/II-008-07/20-01/281
URBROJ: 401-01/10-20-3
Zagreb, 27. listopada 2020. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Ministarstva financija, Porezne uprave - Središnjeg ureda, KLASA: UP/I-032-01/20-01/13, URBROJ: 513-07-21-17-20-2 od 20. ožujka 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva financija, Porezne uprave - Središnjeg ureda, KLASA: UP/I-032-01/20-01/13, URBROJ: 513-07-21-17-20-2 od 20. ožujak 2020. godine u dijelu u kojem žalitelju nije omogućen pristup preslici zapisnika KLASA: 471-02/18-01/125, URBROJ: 513-07-18-17-2 od 4. travnja 2018. godine o obavljenom nadzoru nad GRAČIŠĆE d.o.o.
2. Djelomično se odobrava ......... pravo na pristup preslici zapisnika KLASA: 471-02/18-01/125, URBROJ: 513-07-18-17-2 od 4. travnja 2018. godine o obavljenom nadzoru nad GRAČIŠĆE d.o.o. na način da se na istom prekriju sljedeći osobni podaci: na stranici 1 - osobni identifikacijski broj i adresa odgovorne osobe, na stranici 2 - osobni identifikacijski brojevi zaposlenika, na stranici 3 - osobni identifikacijski broj i adresa odgovorne osobe, na računima koji su prilog zapisniku - osobni identifikacijski brojevi zaposlenika, te se u tim dijelovima zahtjev za pristup informacijama odbija.
3. Odbija se žalba žalitelja u preostalom dijelu zahtjeva kao neosnovana.
4. Nalaže se Ministarstvu financija, Poreznoj upravi - Središnjem uredu da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj), kojim je tražio nalaz Porezne uprave vezano za nepravilnosti sa održanih smotri vina u Općini Gračišće, te prekršajnu prijavu ili drugi dokument vezano za njegovu prijavu o nefiskaliziranju računa na održanim smotrama vina u Općini Gračišće, temeljem članka 15. stavka 2. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer prvostupanjsko tijelo smatra da zatražene informacije predstavljaju poreznu tajnu.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je uložio žalbu u kojoj u bitnom opisuje okolnosti koje su dovele do podnošenja zahtjeva za pristup informacijama. Ističe da žalbu ulaže zbog onemogućavanja Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama. Navodi da ga prvostupanjsko tijelo stavlja u neravnopravan položaj u odnosu na Općinu Gračišće, kojoj je dostavljen nalaz koji je predmet postupka. Osporava valjanosti provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, te ističe da se u konkretnom slučaju radi o proračunu Općine Gračišće, da se rashodi Smotra vina financiraju iz poreza i prireza koje financiraju građani Općine Gračišće. Ističe da se postupanjem Općine Gračišće financijski oštećuju javna sredstva. Navodi da je pogrešno utvrđeno činjenično stanje, te izražava sumnju da prvostupanjsko tijelo nije poduzelo nikakve radnje prema Općini Gračišće. Predlaže da se žalba prihvati.
Žalba je djelomično osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 11. ožujka 2020. godine od prvostupanjskog tijela tražio doslovno sljedeće informacije:
1) Nalaz Porezne uprave Ministarstva financija temeljem moje prijave o financijskim nepravilnostima sa održanih smotri vina u Općini Gračišće (Istarska županija) koje se održavaju svake godine na Uskrsni ponedjeljak - da nalaz postoji, vidi se iz vašeg očitovanja od 1. srpnja 2019. godine (dokument 1 u prilogu)
2) Prekršajna prijava (i njezini sljedni dokumenti nastali temeljem ove prijave uključujući izrečene prekršajnopravne sankcije), ili bilo koja druga prijava koju ste napravili vašom istragom temeljem moje prijave o nefiskaliziranju računa na održanim smotrama vina u Općini Gračišće.
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žalitelja.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Prema članku 15. stavku 2. točki 3. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija porezna tajna, sukladno zakonu.
Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Iz pobijanog rješenja, odnosno provedenog testa razmjernosti i javnog interesa u bitnom proizlazi da prvostupanjsko smatra da u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite prava na ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama
Navedenu argumentaciju prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama test razmjernosti i javnog interesa definira se kao procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.
Iz navedene definicije proizlazi kako se navedenim testom procjenjuje odnos između dvaju zaštićenih interesa – interesa zaštite određene informacije i interesa pružanja informacije. Važno je naglasiti da su oba interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni – u javnom je interesu zaštiti vrijednosti i interese koji se štite kao što je u javnom interesu pružiti korisnicima informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti. Stoga je svrha ocijeniti je li javni interes da se omogući pristup informaciji veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije.
U konkretnom slučaju, iz testa razmjernosti i javnog interesa razvidno je da prvostupanjsko tijelo nije valjano analiziralo razloge za i protiv omogućavanja pristupa traženoj informaciji, rezultat čega je pogrešna primjena odredbe članka 15. stavka 2. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 8. stavkom 1. Općeg poreznog zakona („Narodne novine“, broj 115/16, 106/18, 121/19) propisano je da je porezno tijelo dužno čuvati kao poreznu tajnu sve podatke koje porezni obveznik iznosi u poreznom postupku, te sve druge podatke u vezi s poreznim postupkom kojima raspolaže, kao i podatke koje razmjenjuje s drugim državama.
Prema članku 115. stavku 1. Općeg poreznog zakona, porezni nadzor u smislu Zakona je dio poreznopravnog odnosa u kojem Porezna uprava i Carinska uprava te druga porezna tijela provode postupak radi provjere i utvrđivanja činjenica bitnih za oporezivanje poreznih obveznika i drugih osoba.
Sukladno stavku 2. navedenog članka zapisnik treba sadržavati: 1. naziv poreznog tijela, broj i datum poreznog akta, 2. ime i prezime, odnosno naziv poreznog obveznika, 3. pravni i činjenični temelj, 4. mjesto provođenja i vrijeme trajanja nadzora, 5. imena ovlaštenih osoba koje su nadzor provele, 6. vrste poreza i razdoblje obuhvaćeno nadzorom i 7. opis radnja, činjenica i dokaza provedenih u postupku po kojima su utvrđene nepravilnosti.
Po mišljenju Povjerenika za informiranje, svrha instituta porezne tajne je u tome da se zaštite određeni podaci koji se odnose na porezni postupak, međutim u konkretnom slučaju odlučna činjenica je što je porezni obveznik općina kao tijelo javne vlasti.
Osim toga, zakonsko ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama nije apsolutno, pa u situaciji kad je postupak vezano za koji se informacija odnosi okončan, postavlja se pitanje koji je legitimni interes u tome da se onemogućava pristup traženoj informaciji pozivom na institut porezne tajne.
Bitno je i istaknuti da se u konkretnom slučaju traži zapisnik vezano za nadzor fiskalizacije, u kojem slučaju se sukladno članku 126. stavku 9. Općeg poreznog zakona ne donosi porezno rješenje.
Povjerenik za informiranje smatra da se ne može prihvatiti argument prvostupanjskog tijela da bi omogućavanje pristupa traženim informacijama moglo nanijeti materijalnu i nematerijalnu štetu poreznom obvezniku, a iz sljedećih razloga.
Sukladno članku 1046. Zakona o obveznim odnosima („Narodne novine“, broj 35/05, 41/08, 125/11, 78/15, 29/18) šteta je umanjenje nečije imovine (obična šteta), sprečavanje njezina povećanja (izmakla korist), te povreda prava osobnosti (neimovinska šteta).
Dakle, ako se žalitelju omogući pristup informaciji na temelju odluke Povjerenika, koja je donesena sukladno njegovim zakonskim ovlastima, tada se ne može raditi o protupravnom postupanju, već o postupanju sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, koje ne može dovesti do odgovornosti za štete.
Nadalje, nejasno je da u čemu bi se sastojala imovinska šteta za tijelo javne vlasti, odnosno neimovinska šteta, ako bi se omogućio pristup zapisnicima iz poreznog nadzora nad tijelom javne vlasti.
Sve navedene činjenice prvostupanjsko tijelo nije uzelo u obzir, već isto pogrešno pristupa provođenju testa razmjernosti i javnog interesa na način da polazi od pretpostavke da je u svakom slučaju potrebno zaštiti poreznu tajnu.
S obzirom na to se zahtjev žalitelja odnosi na smotre vine koje se održavaju u Općini Gračišće, ovim rješenjem žalitelju se omogućuje pristup zapisniku koji se odnosi na se odnosi na trgovačko društvo Gračišće d.o.o.
Uvidom u izvadak iz sudskog registra za trgovačko društvo Gračišće d.o.o. Gračišće bb - Loža, OIB: 802078595105, utvrđeno je da je osnivač navedenog društva Općina Gračišće, pa navedeno trgovačko društvo također predstavlja tijelo javne vlasti u smislu članka 5. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Stav je Povjerenika za informiranje iz dosadašnje prakse je da su zapisnici i rješenja iz postupaka inspekcijskog nadzora, nakon što su isti u potpunosti dovršeni, informacije od javnog značaja te da iste treba omogućiti tražiteljima takvih informacija ili djelomično vodeći računa o zaštiti osobnih podataka, ili u cijelosti, a primjer takve odluke objavljen je na poveznici http://tom.pristupinfo.hr/pregledfilter1.php?izb=679.
Također se ukazuje na stav Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u presudi br. UsII-269/17 od 30. studenog 2017. godine, predmet kojeg postupka su zapisnici i rješenja prosvjetne inspekcije Ministarstva znanosti i obrazovanja, u kojoj je navedeno da „..zatražene informacije predstavljaju informacije od javnog značaja, koje bi trebale biti dostupne javnosti, jer se onemogućavanjem transparentnosti u radu tijela javne vlasti onemogućava i Ustavom zajamčeno pravo na pristup informacijama...“
Osim toga, presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj UsII-206/19 od 23. svibnja 2019. godine odbijen je tužbeni zahtjev Ministarstva rada i mirovinskog sustava radi poništenja rješenja Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/19-01/20, URBROJ: 401-01/10-19-3 od 18. veljače 2019. godine, a kojim je žalitelju djelomično odobren pristup zapisniku o provedenom inspekcijskom nadzoru.
Dakle, Povjerenik za informiranje smatra da gore izražena shvaćanja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske mogu primijeniti i na zapisnik iz poreznog nadzora u konkretnom slučaju.
Međutim navedeno ne znači da svaki zapisnik iz poreznog nadzora predstavlja informaciju od javnog značaja, već navedeno ovisi o okolnostima svakog pojedinog slučaja, posebno imajući u vidu da zapisnici iz poreznog nadzora mogu sadržavati i podatke o utvrđenim prekršajima, a što će biti detaljnije obrazloženo u ovom rješenju.
Uvidom u predmetni zapisnik utvrđeno je da isti sadrži određene osobne podatke (adresa, osobni identifikacijski broj), pa je u žalbenom postupku potrebno primjenom testa razmjernosti i javnog interesa potrebno sukladno članku 25. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama utvrditi može li se, i u kojem opsegu, žalitelju omogućiti pristup traženim informacijama.
Sukladno članku 99. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. godine o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka), ista je u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u državama članicama od 25. svibnja 2018. godine.
Člankom 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik“): pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.
Uvodnom odredom broj 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da bi obrada osobnih podataka trebala biti osmišljena tako da bude u službi čovječanstva. Dalje se navodi da pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo, te da ga se mora razmatrati u skladu s načelom proporcionalnosti, odnosno da se predmetnom Uredbom poštuju sva temeljna prava i uvažavaju slobode i načela priznata Poveljom koja su sadržana u ugovorima, uključujući slobodu izražavanja i informiranja.
Nadalje, uvodnom odredbom broj 10. Opće uredbe o zaštiti osobnih podataka propisano je da u pogledu obrade osobnih podataka za usklađivanje s pravnom obvezom, za izvršavanje zadaće od javnog interesa ili pri obavljanju službene ovlasti dodijeljene voditelju obrade državama članicama trebalo bi dopustiti da zadrže ili uvedu nacionalne odredbe kako bi se dodatno odredila primjena pravila iz ove Uredbe.
Dakle, iz svega proizlazi da pravo na zaštitu osobnih podataka treba dovesti u vezu s pravom na pristup informacijama, odnosno provedbom testa razmjernosti i javnog interesa utvrditi prevladava li potreba zaštite prava na ograničenje ili prevladava javni interes.
Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje smatra da u odnosu na gore navedene osobne podatke (adresa, osobni identifikacijski broj), koji su navedeni u točki 2 . izreke ovog rješenja, ne prevladava javni interes, već prevladava potreba zaštite prava na ograničenje, jer bi dostava navedenih podataka predstavljala bi nepotrebno zadiranje u privatni život navedenih osoba.
Osim toga, također se ističe da iz spisa predmeta ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezano za navedene podatke, predmetni podaci ne odnose se na pitanja javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša, niti na pitanje raspolaganje javnim sredstvima, niti je vjerojatno da bi objava traženih informacija doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnim načelima funkcioniranja tijela javne vlasti (kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet).
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao pod točkama 1., 2. i 4. izreke ovog rješenja.
U odnosu na preostali dio zahtjeva ističe se sljedeće.
Člankom 116. stavkom 1. točkom 3. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da je će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako utvrdi da je prvostupanjsko rješenje na zakonu osnovano, ali zbog drugih razloga, a ne onih koji su u rješenju navedeni.
S obzirom na to da je predmet zahtjeva žalitelja prekršajna prijava i sljedni dokumenti, uključujući i izrečenu prekršajnu sankciju, ističe se da žalitelj sadržajno traži podatak o tome je li izrečena određena prekršajna sankcija vezano za njegovu prijavu.
Člankom 15. stavkom 2. točkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom.
Prema članku 78. stavku 1. Prekršajnog zakona („Narodne novine“, 107/07, 39/13, 157/13, 110/15, 70/17, 118/18) podaci iz prekršajne evidencije mogu se dati samo sudovima, tijelima državne uprave koja vode prekršajni postupak i državnim tijelima, ovlaštenim tužiteljima kad se radi o prekršajnom postupku protiv počinitelja za kojeg se traže podaci.
Sukladno stavku 2. navedenog članka, podaci se mogu dati i drugim državnim tijelima na njihov obrazloženi zahtjev kad se radi o povjeravanju određenih poslova i zadataka u državnoj službi ili kad je to potrebno za ostvarivanje određenih prava osobe za koju se traže podaci kod tijela državne uprave ili tijela lokalne i područne samouprave u upravnom postupku iz njihove nadležnosti.
Iz članka 78. stavka 5. Prekršajnog zakona proizlazi da svatko može tražiti podatke iz prekršajne evidencije za sebe ako su mu ti podaci potrebni radi ostvarivanja prava u stranoj državi.
Člankom 153. stavkom 1. Prekršajnog zakona propisano je da prekršajnu evidenciju ustrojava i vodi ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa prema pravilniku kojeg donosi ministar nadležan za poslove pravosuđa.
Prema stavku 4. navedenog članka propisano je da su podaci iz prekršajne evidencije neklasificirani podaci u smislu posebnog zakona i smiju se koristiti samo u službene svrhe, a u odnosu na te podatke ne može se ostvariti pravo na pristup informacijama prema zakonu kojim se uređuje to pravo.
Bez obzira što prekršajnu evidenciju vodi Ministarstvo pravosuđa, ističe se da se sukladno članku 7. Pravilnika o prekršajnoj evidenciji i Registru neplaćenih kazni („Narodne novine“, broj 1/14, 104/18) upis podataka u evidenciju vrši na temelju pravomoćnih oduka sudova i tijela državne uprave, pa nije od utjecaja traži li se podatak o izrečenoj sankciji od tijela koje je vodilo postupak ili od Ministarstva pravosuđa koje vodi evidenciju.
Povjerenik za informiranje smatra da za preostale informacije koje su predmet zahtjeva ne prevladava javni interes, već prevladava potreba zaštite prava na ograničenje iz članka 158. stavka 4. Prekršajnog zakona u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 7. odnosno da bi se obvezivanjem prvostupanjskog tijela za dostavom informacija koje su povezane s prekršajnom evidencijom, odnosno koje predstavljaju osnovu za upis u prekršajnu evidenciju izgubio smisao prekršajne evidencije, posebno imajući u vidu da bi korisnik informacije dobivenu informaciju mogao javno iznositi sukladno članku 9. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Dakle, tražene informacije po svojoj prirodi su takve da iste mogu dobiti samo državna tijela iz članka 153. stavaka 1. i 2. Prekršajnog zakona, za točno određene svrhe, pri čemu Povjerenik za informiranje ističe da iz spisa predmeta nije razvidno da bi za traženu informaciju postojao širi javni interes, već isključivo interes žalitelja.
Slijedom navedenog sukladno članku 116. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama odlučeno kao pod točkom 3. izreke ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan