KLASA: 008-08/20-01/95
URBROJ: 401-01/9-20-2
Zagreb, 06. svibnja 2020.
JLP(R)S
Dana 29. travnja 2020. godine zaprimili smo Vaš podnesak kojim tražite savjet za rješavanje zahtjeva za pristup informacijama, upućenih od strane korisnika koji Vam se učestalo obraća tražeći pristup informacijama te tražeći velik broj informacija. Interesira Vas mogućnost korištenja instituta zlouporabe prava na pristup informacijama te mogućnost dostavljanja informacija koje predstavljaju poslovnu tajnu, sadrže osobne podatke ili se traže kompletni spisi ili već ranije objavljene informacije. Uz podnesak je dostavljen niz zahtjeva za pristup informacijama, radi uvida kakvim informacijama se traži pristup.
Slijedom zatraženog, uvodno ističemo da je Povjerenik za informiranje drugostupanjsko tijelo koje sukladno članku 35. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine, 25/13, 85/15, u daljnjem tekstu Zakon), obavlja poslove rješavanja žalbi o ostvarivanju prava na pristup informacijama i prava na ponovnu uporabu informacija, stoga ne možemo i ne smijemo dati konkretan odgovor na pitanje je li tijelo javne vlasti u obvezi omogućiti podnositelju zahtjeva pristup informaciji. Zahtjev za pristup informacijama mora samostalno riješiti prvostupanjsko tijelo javne vlasti odnosno službenik za informiranje, s obzirom na to da bi u konkretnom slučaju mogla biti uložena žalba Povjereniku za informiranje.
Stoga Vam u nastavku dajemo načelan odgovor, te Vas upućujemo na relevantne zakonske odredbe i postojeću upravno-sudsku praksu.
Sukladno članku 5. stavku 1. točki 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, informacija je svaki podatak koji tijelo javne vlasti posjeduje u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o način na koji je prikazan, a koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti. Dakle, prvenstveno treba utvrditi posjedujete li tražene informacije kao izrađene informacije, jer pristup informaciji pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, dakle informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku.
Ukoliko tražene informacije posjedujete kao izrađene informacije, tada je potrebno utvrditi može li se na iste primijeniti neko od zakonskih ograničenja iz članka 15. Zakona (po potrebi provesti test razmjernosti i javnog interesa) te s tim u vezi, ukazujemo na primjenu članka 23. Zakona kojim je propisano postupanje tijela javne vlasti temeljem podnesenih zahtjeva u slučajevima kada se omogućava pristupa traženoj informaciji te u slučajevima kada se ne omogućava pristup traženoj informaciji (ili ne omogućava pristup informaciji u potpunosti) i donosi rješenje o odbacivanju zahtjeva ili rješenje o odbijanju zahtjeva.
Iz preslika zahtjeva za pristup informacijama je vidljivo da je u većem dijelu riječ o informacijama koje odgovaraju zakonskoj definiciji informacije, međutim naglašavamo da se svaki zahtjev za pristup informacije mora riješiti primjenom odredbe članka 23. Zakona. Ako zatražena informacija sadrži osobne podatke, potrebno je postupiti sukladno propisima o zaštiti osobnih podataka i odredbama ovog Zakona.
O vezi transparentnosti u upravljanju javnim sredstvima u javnom sektoru i ograničavanja pružanja informacije, ukazujemo na odredbu članka 6. Opće uredbe o zaštiti podataka kojom su utvrđeni pravni temelji za obradu osobnih podataka, a jedan od načina zakonite obrade predstavlja i nacionalno zakonodavstvo, koje svojim zakonima može propisati temelje za obradu osobnih podataka.
U tom smislu upućujemo i na članak 16. stavak 3. Zakona, kojim je propisano da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija ne predstavlja klasificirani podatak. Navedena zakonska odredba predstavlja kogentnu pravnu normu koja je sukladna odredbama GDPR-a, odnosno predstavlja pravni temelj za objavu osobnih podataka fizičkih osoba.
Pravilnom interpretacijom ovih zakonskih odredbi, a što je potvrđeno i u više presuda Visokog upravnog suda, kada je riječ o raspolaganju javnim sredstvima i određeni osobni podaci se mogu objaviti ili učiniti dostupnim, i to bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, a oni uključuju ime i prezime i visinu dodijeljenih sredstava (bruto isplate). Za pristup tim podacima postoji presumpcija prevladavanja javnog interesa, kada se i određeni podaci koji se odnose na fizičku osobu ne mogu smatrati zaštićenim podacima. Dakle, osobni podaci koji se odnose na neku fizičku osoba, a tiču se raspolaganja javnim sredstvima, ne mogu se smatrati zaštićenim osobnim podacima u smislu Opće uredbe o zaštiti podataka, nego je riječ o javnim podacima u skladu s odredbama ovog Zakona. Stoga ime i prezime fizičke osobe, mjesto stanovanja ako je nužno za utvrđivanje prava, predstavljaju javni podatak koji ne podliježe provedbi testa razmjernosti i javnog interesa. Ostali podaci o fizičkoj osobi, kao što su primjerice adresa stanovanja, broj žiro računa, banka OIB i sl., ukoliko ih dokument sadrži, podliježu provedbi testa razmjernosti i javnog interesa te nakon toga donošenju rješenja o ograničenom pristupu informacijama, dok se u dokumentu kojem se omogućava pristup, ti podaci prikrivaju.
Slijedom naprijed navedenog napominjemo da fizičke i pravne osobe koje ulaze u poslovni odnos s tijelom javne vlasti, trebaju biti svjesne činjenice postojanja potencijalne mogućnosti da određeni podaci budu dostupni javnosti. Ako traženi dokument sadrži elemente poslovne tajne, sukladno odredbama članka 15. stavka 2. podstavka 2. Zakona, provest će se test razmjernosti i javnog interesa i donijeti rješenje sukladno odredbama članka 23. stavka 3. Zakona.
Nadalje, člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona, omogućeno je tijelu javne vlasti odbijanje zahtjeva za pristup informacijama ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija, dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
lako je pitanje zlouporabe prava pravno uređeno, u praksi zlouporabu prava treba koristiti iznimno i to samo u slučaju kada ponašanje korisnika ometa rad i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti, imajući u vidu da se ograničava ustavno pravo građana.
Zakon daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanja objektivno predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali ga dodatno ne razrađuje, već je ostavljeno tijelu da u svakom konkretnom slučaju uzimajući u obzir sve okolnosti, ocijeni je li došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama.
Načini na koje se može zlorabiti pravo na pristup informacijama mnogobrojni su i različiti. Zakon određuje okolnosti koje tijelo javne vlasti može primijeniti kod odbijanja zahtjeva za pristup informacijama, koje se pored ostalog mogu odnositi na traženje velikog broja informacija ili podnošenje velikog broja zahtjeva za pristup informacijama. Međutim, sama činjenica da se jednim zahtjevom traži više informacije ne mora nužno i automatski značiti da je došlo do zlouporabe prava. Naime, Zakonom je predviđeno kao procesno rješenje mogućnost produživanja roka za rješavanje zahtjeva za pristup informacijama, ako korisnik jednim zahtjevom traži više informacija, tako da svaki takav zahtjev kojim se traži više informacija, ne može automatizmom ocijeniti kao zlouporaba.
Zlouporaba prava na pristup informacijama može biti ostvarena i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, odnosno onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost.
lako Zakon ne određuje koliko zahtjeva može podnijeti pojedini korisnik, objektivni kriterij obuhvaća broj i opsežnost zahtjeva tj. voluminoznost zahtjeva, kao i istovrsne i ponavljajuće zahtjeve. Jedino ograničenje postoji u slučaju da korisnik traži istu informaciju, a nije protekao rok od 90 dana, ali to samo pod pretpostavkom da je informaciju po ranijem zahtjevu dobio. Ako je podnositelj zahtjeva podnio veći broj istih zahtjeva u određenom vremenskom periodu, ali se tijelo o njih oglušilo, ne može se raditi o zlouporabi prava odnosno šikanoznom postupanju korisnika. Riječ je o svojevrsnim požurnicama kojima se požuruje postupanje tijela.
Skrećemo pozornost Naslovu da je na internetskoj stranici Povjerenika za informiranje u vezi rješavanja zahtjeva za pristup informacijama, u rubrici "Pravni okvir" - " Upute, smjernice i obrasci“ nalaze smjernice i upute vezane uz zaštitu osobnih podataka, poslovnu tajnu - , a u rubrici „na poveznici https://www.pristupinfo.hr/pravni-okvir/upute-smjernice-obrasci/, a na poveznici http://tom.pristupinfo.hr/pregledfilter1.php objavljena je tražilica odluka i mišljenja Povjerenika za informiranje i Visokog upravnog suda TOM.