KLASA: UP/II-008-07/19-01/806
URBROJ: 401-01/05-20-2
Zagreb, 19. ožujka 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Općine Kali, KLASA: 801-01/19-01/1, URBROJ: 2198/14-03/3-19-2 od 25. rujna 2019. godine u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Općine Kali, KLASA: 801-01/19-01/1, URBROJ: 2198/14-03/3-19-2 od 25. rujna 2019. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Općine Kali odbijena su dva zahtjeva za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica) kojima je zatražena snimka sjednice Općinskog vijeća te dva izvješće Općine Kali, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žaliteljica zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Žaliteljica je na pobijano rješenje pravovremeno izjavila žalbu u kojoj navodi da rješenje osporava u cijelosti zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene zakona. Ističe kako je tražila informacije o trošenju javnim sredstvima, kako Općina Kali nije transparentna i kako omogućavanje pristupa zatraženim informacijama ne bi trebala predstavljati opterećenje za službenike tijela javne vlasti. Oštro demantira tvrdnju da se u ovom slučaju radi o njezinom osobnom interesu te da „peca“ informacije. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevima za pristup informacijama od 17. rujna 2019. godine zatražila od Općine Kali sljedeće informacije:
1. Izvješća o realizaciji plana upravljanja pomorskim dobrom u 2017., 2018. i 2019. godini, uz napomenu: ukupna realizacija za svaku godinu – prihod od koncesija i koncesijskih odobrenja – i ukupni rashodi.
2. CD snimka sa 17. sjednice Općinskog vijeća Općine Kali, održane dana 10. rujna 2019. godine.
3. Izvješća o utrošku sredstava dobivenih od Zadarske županije odlukom župana o rasporedu sredstava za projekte uređenja plaže, i to za 2017., 2018. i 2019. godinu.
Općina Kali je donijela pobijano rješenje kojim je odbila žaliteljičine zahtjeve temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, smatrajući da se radi o zlouporabi prava na pristup informacijama. U obrazloženju rješenja se navode pitanja i zahtjevi žaliteljice na koje je, prema navodima tijela javne vlasti, uglavnom odgovoreno. Ističe se kako žaliteljica koristi zakonske odredbe kao alat za svoj osobni cilj, a to je uređenje plaže ispred njene kuće. Navodi se kako je žaliteljica u razdoblju od 11. lipnja do 17. rujna 2019. godine uputila službeniku za informiranje Općine Kali 12 pitanja s opsežnim potpitanjima te je upućivala predstavke na red Općine Kali. Navodi se kako je u Općini zaposleno 6 službenika te službenik za informiranje, koji je ujedno stručni suradnik za komunalnu djelatnost, te kako je zbog žaliteljičinih zahtjeva došlo do zastoja u njegovom radu, čime se ograničavaju drugi korisnici zbog neobavljanja redovnog posla. Smatraju da žaliteljica traži informacije iz svih segmenata rada općinskih tijela, što se u praksi naziva „pecanjem“ informacija. Temeljem svega navedenog, tijelo javne vlasti smatra da žaliteljica zlorabi pravo na pristup informacijama, pa je odlučeno kao u izreci pobijanog rješenja.
S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
U kontekstu zlouporabe prava na pristup informacijama osobito je potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje u članku 16. Ustava Republike Hrvatske određuje kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.
Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), u članku 6. također propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići.
Nadalje, člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama zbog zlouporabe dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.
Prema sudu Povjerenika za informiranje, Općina Kali nije utvrdila činjenično stanje i prezentirala okolnosti na način iz kojeg bi se moglo zaključiti da žaliteljica zlorabi pravo na pristup informacijama, odnosno da bi udovoljavanje njezinim zahtjevima opteretilo rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti.
Ako u konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljičinu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali bi razmotriti njezin interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.
Slijedom navedenog, razmatrajući interes žaliteljice za traženom informacijom u konkretnom slučaju, ali i u drugim povezanim zahtjevima i pitanjima, budući da se razmatra pitanje zloupotrebe prava, vidljivo je kako žaliteljica traži informacije koje se uglavnom odnose na zakonitost djelovanja i trošenja javnih, proračunskih, sredstava Općine Kali.
Takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji javni interes za njihovim dobivanjem, koje nisu trivijalne i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti i njihovu usklađenost za propisima, te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava.
S obzirom na navedeno, potrebno je ukazati na odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja propisuje kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
Također se ističe da je Općina Kali u određenom opsegu bila dužna i proaktivno, na svojim internetskim stranicama objavljivati informacije iz članka 10. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, a u odnosu na ovaj slučaj, izvješća i zaključke sa službenih sjednica tijela javne vlasti.
Naime, člankom 10. stavkom 1. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je kako su tijela javne vlasti obvezna na internetskim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati godišnje planove, programe, strategije, upute, izvješća o radu, financijska izvješća i druge odgovarajuće dokumente koji se odnose na područje rada tijela javne vlasti, dok je točkom 12. propisano da su na isti način obvezna objavljivati zaključke sa službenih sjednica tijela javne vlasti i službene dokumente usvojene na tim sjednicama te informacije o radu formalnih radnih tijela iz njihove nadležnosti na kojima se odlučuje o pravima i interesima korisnika.
Slijedom navedenog, citirana zakonska odredba članaka 10. stavka 1. točke 4. i točke 12. Zakona o pravu na pristup informacijama predstavlja kogentnu pravnu normu, tako da je u prvostupanjskom postupku, barem u dijelu zahtjeva, bilo izlišno razmatranje zakonske odredbe koja definira zloupotrebu prava na pristup informacijama, s obzirom da je tijelo javne vlasti navedenu informaciju već trebalo imati proaktivno objavljenu na svojim internetskim stranicama.
Osim toga, Općina Kali u pobijanom rješenju također nije uspjela dokazati niti subjektivnu niti objektivnu sastavnicu zloupotrebe prava na pristup informacijama, odnosno nije uspjela dokazati da žalitelj očito zloupotrebljava svoje pravo, niti da je tijelo javne vlasti posebno opterećeno i da zbog žaliteljevih zahtjeva trpi redovita djelatnost i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti.
Nadalje, Općina Kali u pobijanom rješenju nije uspjela dokazati malicioznost žaliteljice prilikom podnošenja zahtjeva, niti njezinu namjeru da šikanira tijelo javne vlasti Njezini zahtjevi ujedno nisu zlonamjerno intonirani, niti sadrže pejorativan diskurs. Gledano sa pozicije podnositeljice zahtjeva u obraćanju prema tijelu javne vlasti, predmetni zahtjevi su u skladu sa načelom međusobnog poštovanja i suradnje, propisanog člankom 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama.
S obzirom na djelokrug poslova lokalne samouprave, usku povezanost sa lokalnim stanovništvom te odgovornost prema građanima i financiranje proračunskim sredstvima, neopravdano je i neprimjereno nazvati žaliteljičine zahtjeve zlouporabom, ostvarivanjem osobnih ciljeva i pecanjem informacija.
Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, broj 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19) u članku 19. stavku 1. propisuje da općine i gradovi u svom samoupravnom djelokrugu obavljaju poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima i to osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanje, prostorno i urbanističko planiranje, komunalno gospodarstvo, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i šport, zaštitu potrošača, zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu zaštitu, promet na svom području te ostale poslove sukladno posebnim zakonima.
Razmatrajući žaliteljičine zahtjeve, vidljivo je da se oni prvenstveno odnose na pitanja uređenja naselja, komunalne poslove te zaštitu i unaprjeđenje okoliša, dakle, poslove koji su osim nečijeg osobnog interesa od velikog općeg, odnosno javnog interesa.
U ovoj konkretnoj upravnoj stvari dolaze do primjene i načela Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, broj 68/18, 110/18), u kojem je u članku 4. stavku 1. propisano da se komunalno gospodarstvo, između ostalih, temelji na načelima zaštite javnog interesa, javne službe, univerzalnosti i jednakosti pristupa.
Razmatrajući sadržaj i količinu žaliteljičinih zahtjeva za pristup informacijama, uvidom u Upisnik o zahtjevima Općine Kali za 2019. godinu, u žalbenom je postupku utvrđeno kako je žaliteljica u imala 4. zahtjeva za pristup informacijama, od kojih se jedan sastoji od 8 točaka, a drugi od tri točke. Preostala dva zahtjeva se odnose na pojedinačne informacije.
Predmetni zahtjevi su određeni, jasni, tiču se javnog interesa, potrošnje proračunskih sredstava i usluga koje lokalna samouprava pruža građanima, nisu prekomjerni i neozbiljni te ne ugrožavaju ostvarivanje prava drugih građana.
Pravo na pristup informacijama je Ustavom RH zajamčeno temeljno ljudsko pravo i pogrešno je konstatirati da se ispunjavanjem žaliteljičinih zahtjeva za pristup informacijama odvraća fokusiranost tijela javne vlasti sa ostalih poslova iz njegova djelokruga i da se onemogućuju drugi korisnici u ostvarivanju prava, pogotovo ako se uzme u obzir sadržaj i količina žaliteljičinih zahtjeva, koja je u razumnim okvirima.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari, te zbog činjenice da Povjereniku za informiranje nisu dostavljene informacije koje su predmet postupka, dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan