KLASA: UP/II-008-07/19-01/344
URBROJ: 401-01/05-20-2
Zagreb, 17. ožujka 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Grada Zagreba, KLASA: 008-02/18-002/303, URBROJ: 251-02-02/014-19-20 od 9. travnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Grada Zagreba, KLASA: 008-02/18-002/303, URBROJ: 251-02-02/014-19-20 od 9. travnja 2020. godine, kao neosnovana.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Grada Zagreba odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je žalitelj zatražio dostavu scana svih odluka koje je, prema Zakonu o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi, izdao Grad Zagreb službenicima i namještenicima koji su željeli otvoriti obrt, osnovati trgovačko društvo ili drugu pravnu osobu, od stupanja Zakona na snagu 15. srpnja 2008. godine do danas; te scana obavijesti službenika od 2008. godine do danas koji su pisanim putem obavijestili pročelnika upravnog tijela o fizičkim i pravnim osobama s kojima su bili u poslovnom odnosu u razdoblju od dvije godine prije prijema u službu, a prema kojima upravno tijelo u kojem radi obavlja upravne poslove. Zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žalitelj traži velik broj informacija, a njihovo pronalaženje bi dovelo do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene zakona. Ističe kako je iz njegovog zahtjeva jasno da ne traži uvid u cjelokupni spis predmeta, niti objašnjenje, niti uputu, niti analizu, niti tumačenje, niti stvaranje nove informacije, već traži samo jedno: dokumente (rješenja/odluke) o tome tko je od službenika zatražio prema Zakonu o službenicima i namještenicima od gradonačelnika Grada Zagreba ili voditelja sektora dozvolu za otvaranje poslovnog subjekta ili sudjelovanje u upravama društva, odnosno tko je bio u potencijalnom sukobu interesa. Smatra kako ne postoje razlozi za odbijanje zahtjeva te predlaže da se žalba usvoji.
Žalba je neosnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 12. rujna 2018. godine, koji je po pozivu dopunio 18. rujna 2018. godine, od Grada Zagreba kao tijela javne vlasti, zatražio sljedeće: 1. moli scan svih Rješenja/Odluka koje je, prema Zakonu o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi, izdao Grad Zagreb službenicima i namještenicima koji su željeli otvoriti obrt, osnovati trgovačko društvo ili drugu pravnu osobu, od stupanja Zakona na snagu 15. srpnja 2008. godine do danas; te 2. moli scan obavijesti službenika od 2008. godine do danas koji su pisanim putem obavijestili pročelnika upravnog tijela o fizičkim i pravnim osobama s kojima su bili u poslovnom odnosu u razdoblju od dvije godine prije prijema u službu, a prema kojima upravno tijelo u kojem radi obavlja upravne poslove (članak 40. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi). U dopuni predmetnog zahtjeva žalitelj je 18. rujna 2018. godine pojasnio da traži informacije vezane za članak 39. i 40. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi odnosno sljedeće informacije: 1. moli scan svih odluka Gradonačelnika o mogućim slučajevima sukoba interesa koje je razmatrao od 15. srpnja 2008. godine (prema članku 40. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj samoupravi), i 2. jesu li službenici/namještenici/pročelnici Grada Zagreba o otvaranju obrta ili pravne osobe obavijestili Gradonačelnika o mogućem sukobu interesa? Koji su to službenici? Je li Gradonačelnik donio odluku o njihovom izuzimanju od rada na određenim poslovima? O kojim se slučajevima radi?
Grad Zagreb je obaviješću, KLASA: 008-02/18-002/303, URBROJ: 251-02-02/14-19-12 od 23. siječnja 2019. godine, koja je po predmetnom zahtjevu, a sukladno članku 23. stavku 1. točki 6., u vezi s člankom 18. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama dostavljena žalitelju, obavijestio žalitelja da Grad Zagreb ne posjeduje jedinstvenu informaciju o zatraženim rješenjima i obavijestima, niti jedinstvenu bazu koja bi navedeno sadržavala, pa bi slijedom predmetnog traženja u konkretnom slučaju trebalo stvoriti novu informaciju, a što bi iziskivalo veliki trud tijela javne vlasti.
Povjerenik za informiranje je nakon uložene žalbe na gore navedenu obavijest Grada Zagreba, rješenjem, KLASA: UP/II-008-07/19-01/93, URBROJ: 401-01/06-19-4 od 15. ožujka 2019. godine, naložio Gradu Zagrebu da u roku od 8 dana od zaprimanja rješenja riješi žaliteljev zahtjev za pristup informacijama od 12. rujna 2018. godine, sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama.
Grad Zagreb je, postupajući po Povjerenikovom nalogu, donio pobijano rješenje, KLASA: 008-02/18-002/303, URBROJ: 251-02-02/014-19-20 od 9. travnja 2020. godine, a žalitelj je na njega uložio žalbu.
U obrazloženju pobijanog rješenja kojim je odbijen žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, Grad Zagreb navodi kako je dana 8. travnja 2019. godine u Uredu gradonačelnika zaprimljeno očitovanje Stručne službe gradonačelnika Grada Zagreba, KLASA: 119-01/19-01/35, URBROJ: 251-03-11/3-19-4 od 5. travnja 2019. godine, u kojem se navodi kako se u ovom slučaju radi o velikom broju informacija, s obzirom da svako rješenje odnosno obavijest predstavlja zasebnu informaciju, te ne postoji zasebna evidencija navedenih rješenja i obavijesti koji se traže u istom zahtjevu za pristup informacijama, već su oni sastavni dio personalnog dosjea svakog službenika i namještenika. Nadalje, s obzirom da je u gradskim upravnim tijelima Grada Zagreba trenutno zaposleno više od 3000 službenika i namještenika, te činjenicu da je velikom broju službenika i namještenika prestala služba u razdoblju za koje je postavljen zahtjev, radi se o zahtjevu za pristup informacijama u kojem se traži veliki broj informacija; kako bi podnositelju zahtjeva tražene informacije mogle biti dostavljene, bilo bi potrebno prethodno utvrditi kome od službenika i namještenika je rješenjem odobreno odnosno bilo odobreno samostalno obavljanje poslova izvan redovitog radnog vremena, te tko je od službenika i namještenika pisanim putem obavijestio pročelnika o fizičkim i pravnim osobama s kojim je bio u poslovnom odnosu u razdoblju od dvije godine prije prijema u službu, a prema kojima upravno tijelo u kojem radi obavlja upravne poslove. U naravi bi to značilo uvid u personalne dosjee svih službenika i namještenika koji trenutno rade, kao i onih kojima je prestala služba, ali su tijekom navedenog razdoblja radili u gradskim upravnim tijelima Grada Zagreba. Iz navedenog proizlazi da je. zbog velikog broja službenika i namještenika pa tako i velikog broja personalnih dosjea, u pitanju opsežan posao, koji bi doveo do opterećivanja rada i redovitog obavljanja poslova Sektora za upravljanje ljudskim potencijalima Stručne službe gradonačelnika, u čijem su djelokrugu službenički odnosi, pa tako i vođenje personalnih dosjea. Grad Zagreb ističe da s obzirom da informacija koju je žalitelj zatražio svojim zahtjevom za pristup informacijama sadrži veliki broj informacija (iz razloga što svako rješenje odnosno obavijest predstavlja zasebnu informaciju), a ne postoji zasebna evidencija traženih rješenja i obavijesti, već su one sastavni dio personalnog dosjea svakog službenika i namještenika, utvrđeno je da se zbog velikog broja službenika i namještenika pa tako i velikog broja personalnih dosjea, radi o opsežnom poslu, koji bi doveo do opterećivanja rada i redovitog obavljanja poslova Sektora za upravljanje ljudskim potencijalima Stručne službe gradonačelnika Grada Zagreba, u čijem su djelokrugu službenički odnosi, pa tako i vođenje personalnih dosjea.
S obzirom na ostale razloge uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
U žalbenom postupku je uzeta u obzir činjenica da tijelo javne vlasti ne posjeduje izrađeni popis na kojem se nalaze informacije zatražene žaliteljevim zahtjevom, da bi za potrebe udovoljavanja žaliteljevom zahtjevu, odnosno pronalaženja zatražene informacije trebalo izvršiti uvid u svaki personalni dosje pojedinačno, da u ovom trenutku u gradskim upravnim tijelima Grada Zagreba radi preko 3000 službenika i namještenika, te da je informacija zatražena za period preko 10 godina - tako da je broj potencijalnih personalnih dosjea koje treba pregledati mnogo veći zbog zaposlenika kojima je prestala služba.
Važno je istaknuti da je zatražena informacija u načelu od javnog interesa, međutim, žalitelj u svojem zahtjevu ne specificira točno određene fizičke osobe ili skup fizičkih osoba na koje bi se odnosio njegov zahtjev, čime bi se vrlo lako moglo provjeriti i utvrditi (ne)postojanje zatražene informacije.
U tom slučaju bi se moglo utvrditi posjedovanje izrađene informacije koja se odnosi na osobu A, odnosno neposjedovanje informacije koja se odnosi na osobu B, te bi se mogao provesti postupak na način da se utvrde eventualna ograničenja od pristupa ili da se utvrdi dostupnost informacije, odnosno da se rješenjem odbaci zahtjev zbog neposjedovanja informacije.
Žalitelj u konkretnom slučaju neodređeno traži informaciju za sve zaposlenike Grada Zagreba, čime neodređena zamjenica „sve“ i definira opseg i sadržaj informacije: ona je neodređena, te ako ne postoji izrađena u obliku određenog popisa ili evidencije – potrebno ju je pronaći, evidentirati, odnosno uložiti veliki i nerazmjerni trud da se do nje dođe.
Analizirajući definiciju zlouporabe prava na pristup informacijama može se uočiti postojanje subjektivnog elementa zlouporabe, te objektivnog elementa, koji se čak i ne mora nužno nazvati zlouporabom, s obzirom da je kod njega naglasak na objektivnim posljedicama, odnosno opterećenju koje tijelo javne vlasti može trpjeti prilikom ispunjavanja zahtjeva.
U ovom slučaju valja naglasiti kako kod žalitelja ne postoji subjektivni element zlouporabe, koji možemo prepoznati u prvom dijelu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava koje dovodi do šikanoznog postupanja, a ovoj upravnoj stvari je izvjesno da je žaliteljeva namjera motivirana stvarnim ostvarivanjem svojeg prava na pristup informacijama, čije bi ostvarivanje doprinijelo javnom interesu.
U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zlouporabe možemo prepoznati u drugom dijelu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“
Slijedom navedenog, objektivni element zlouporabe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zlouporabe, zlouporaba prava na pristup informacijama može biti ostvarena i podnošenjem zahtjeva kojim se traži velik broj informacija, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.
Drugim riječima, u ovom slučaju s obzirom na nespecificiranost zatražene informacije, na strani žalitelja postoji objektivni element zlouporabe, a ispunjavanje zatraženog zahtjeva bi kolidiralo s javnim interesom zbog kojega navedeni institut postoji, te bi imalo za posljedicu neopravdano opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, ali bi i predstavljalo prepreku učinkovitom radu tijela te bi bilo u suprotnosti s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti.
Neodređenost zatražene informacije bi također od tijela javne vlasti iziskivao neproporcionalan angažman u odnosu na javni interes kada bi se informacija pronašla, međutim zalazi se i u područje stvaranja nove informacije, s obzirom da žalitelj ne traži pojedinačno rješenje / obavijest, a skupna evidencija takve dokumentacije ne postoji.
Slijedom navedenog, prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu se prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari, stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan