KLASA: UP/II-008-07/18-01/111

URBROJ: 401-01/10-20-11

Zagreb, 12. ožujka 2020. godine

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslova, KLASA: UP/I-008-07/17-01/1, URBROJ: 511-01-11-18-1 od 2. siječnja 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslova, KLASA: UP/I-008-07/17-01/1, URBROJ: 511-01-11-18-1 od 2. siječnja 2018. godine.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem djelomično je odbijen zahtjev ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama, kojim je tražio podatak o imenima i prezimenima osoba koje su sudjelovale u izradi novog prijedloga Uredbe o izmjenama Uredbe o plaćama policijskih službenika iz travnja 2016. godine, temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama jer je zatražena informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da istu ulaže zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene materijalnog prava, te povrede pravila postupka. Smatra da zatražene informacije ne spadaju u niti jednu kategoriju zaštićenih informacija iz Zakona o zaštiti osobnih podataka, već da za iste postoji stanovit javni interes. Navodi da se u konkretnom slučaju ne može primijeniti niti jedno od zakonskih ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama. Dalje ističe da je prvostupanjsko tijelo propustilo zatražiti mišljenje Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost. Ističe da je obrazloženje prvostupanjskog rješenja kontradiktorno njezinoj izreci, s obzirom na to da se u obrazloženju navodi da nije postojala formalna radna skupina. Poziva se na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: UsII-84/16 od 18. kolovoza 2016. godine. Navodi da mišljenje Agencije za zaštitu osobnih podataka od 9. siječnja 2017. godine nije relevantno za ovaj postupak. Poziva se i na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj UsII-86/17 od 21. rujna 2017. godine te navodi da prvostupanjsko tijelo nije poštivalo upute iz navedene presude. Predlaže da se žalba prihvati.

Žalba je neosnovana

Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 05. svibnja 2016. godine zatražio imena i prezimena osoba koje su sudjelovale u izradi novog prijedloga Uredbe o izmjenama Uredbe o plaćama policijskih službenika iz travnja 2016. godine, te podatak jesu li u izradi navedenog prijedloga bili uključeni neki od sindikata koji djeluju u unutar MUP-a i o kojim se točno sindikatima radi.

U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis predmeta na nadležno postupanje.

Iz dopisa Ministarstva unutarnjih poslova, Broj: 511-01-11-600-14-20/2016 od 25. travnja 2016. godine proizlazi da je Ministarstvo unutarnjih poslova izvijestilo žalitelja da za izradu prijedloga Uredbe o izmjenama Uredbe o plaćama policijskih službenika nije bila osnovana posebna radna skupina, te da je prijedlog Uredbe o izmjenama i dopunama Uredbe dostavljen na mišljenje nadležnim sindikatima.

Uvidom u zahtjev žalitelja od 27. travnja 2016. godine utvrđeno je da je isti podnio zahtjev za dopunom informacije.

Iz dopisa Ministarstva unutarnjih poslova, Broj: 511-01-152-27098/3-2016 od 16. svibnja 2016. godine proizlazi da je Ministarstvo unutarnjih poslova obavijestilo žalitelja da u izradi prijedloga Uredbe nisu sudjelovali sindikati koji djeluju u Ministarstvu unutarnjih poslova, već da je isti dostavljen na mišljenje Sindikatu policije Hrvatske, Nezavisnom sindikatu djelatnika MUP-a i Sindikatu državnih i lokalnih službenika, pa je predmet žalbenog postupka dio zahtjeva u kojem žalitelj traži podatak o imenima i prezimenima osoba koje su sudjelovale u izradi predmetne Uredbe.

Posebno se ističe da je rješenjem Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/16-01/339, URBROJ: 401-01/04-17-04 od 16. ožujka 2017. godine poništeno rješenje Ministarstva unutarnjih poslova, broj: 511-01-11-UP/I-3584/2016 od 16. svibnja 2016. godine te je predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, uz uputu prvostupanjskom tijelu da je u ponovljenom postupku dužno uzeti u obzir da se i za neformalnu radnu skupinu primjenjuje načelo transparentnosti u radu iste (presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: UsII-84/16 od 18. kolovoza 2016. godine) te da imena i prezimena državnih službenika u konkretnom slučaju ne predstavljaju zaštićeni osobni podatak.

Protiv navedenog rješenja Povjerenika za informiranje, Ministarstvo unutarnjih poslova je pokrenulo upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske.

Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj UsII-86/17 od 21. rujna 2017. godine odbijen je tužbeni zahtjev Ministarstva unutarnjih poslova radi poništenja rješenja Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/16-01/339, URBROJ: 401-01/04-17-04 od 16. ožujka 2017. godine, te je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u bitnom prihvatio navode rješenja Povjerenika za informiranje.

U ponovljenom postupku, Ministarstvo unutarnjih poslova je donijelo rješenje, KLASA: UP/I-008-07/17-01/1, URBROJ: 511-01-11-18-1 od 2. siječnja 2018. godine, a koje je predmet ovog žalbenog postupka.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. Zakona.

Odredbom članka 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje zaštita osobnih podataka.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno je prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.

Iz obrazloženja pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da se onemogućava pristup traženim informacijama iz razloga što prvostupanjsko tijelo smatra da zaštita osobnih podataka službenika zaposlenih kod prvostupanjskog tijela, koji su izvršavali nalog čelnika tijela, preteže nad javnim interesom, odnosno da u konkretnom slučaju nije bila oformljena posebna radna skupina.

Dopisom Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/18-01/111, URBROJ: 401-01/04-18-2 od 23. veljače 2018. godine od prvostupanjskog tijela je zatražena dostava odluke čelnika prvostupanjskog tijela kojom je odlučeno da će se izmijeniti predmetna Uredba, te podatak o tome koji je osobama navedena odluka dostavljena, posebno imajući u vidu da je prvostupanjsko tijelo u svom rješenju navelo da u konkretnom slučaju nije bila oformljena posebna radna skupina. Također je zatražena i dostava akta iz kojeg će biti razvidna procedura donošenja predmetne Uredbe, kao i akte koje su nadležne ustrojstvene jedinice izradile pri izradi navedene uredbe, iz kojih će biti razvidno tko je izradio, odnosno odobrio navedene akte.

Iz dopisa prvostupanjskog tijela upućenog Povjereniku za informiranje, KLASA: UP/I-008-01/17-01/1, URBROJ: 511-01-11-18-5 od 30. ožujka 2018. godine u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo ne raspolaže pisanom odlukom tadašnjeg ministra kojom je odlučeno da će se u travnju 2016. godine izmijeniti Uredba o plaćama policijskih službenika. U pogledu procedure donošenja Uredbe, ista je donesena u skladu s Poslovnikom Vlade Republike Hrvatske. Dalje se navodi da u Ministarstvu unutarnjih poslova ne postoji akt kojim je propisana procedura donošenja propisa, a ne postoji niti obveza osnivanja radne skupine. U odnosu na dostavu akata koje su nadležne ustrojstvene jedinice izradile prilikom izrade navedene Uredbe, ističe se da postoji spis predmeta „Uredba o izmjenama Uredbe o plaćama policijskih službenika“ iz ožujka 2016. godine, u kojoj se nalaze osobni podaci zaposlenika, ali nije moguće pronaći osobne podatke svih zaposlenih.

Dana 3. ožujka 2020. godine službenici ureda Povjerenika za informiranje izvršili su uvid u spis predmeta „Uredba o izmjenama Uredbe o plaćama policijskih službenika.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da se u istom navode samo imena i prezimena voditelja ustrojstvenih jedinica kao potpisnika akata u spisu, te se navode radnje koje su poduzete prilikom donošenja predmetne uredbe (npr. dostava prijedloga na mišljenje sindikatima).

Iz spisa predmeta ne proizlazi da je postojala pisana oduka ministra kojom je odlučeno da će se ići u izmjene Uredbe o plaćama policijskih službenika, niti je iz spisa predmeta moguće utvrditi imena i prezimena svih osoba koje su sudjelovale u izradi predmetne uredbe.

Naime, činjenica što voditelj određene ustrojstvene jedinice potpisuje određeni dopis u spisu Uredbe o izmjenama Uredbe o plaćama državnih službenika, ne znači da je isključivo navedena osoba sudjelovala u izradi Uredbe.

Kako je to i navedeno u ranijem rješenju Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/16-01/339, URBROJ: 401-01/04-17-04 od 16. ožujka 2017. godine, ne može se prihvatiti niti stav prvostupanjskog tijela da su u izradi predmetne Uredbe sudjelovali svi službenici Sektora za pravne poslove (njih 25), te svi službenici Sektora za financije i proračun (njih 59).

Osim toga, s obzirom da se radi o državnim službenicima čiji se rad financira iz javnih sredstava, ne može se prihvatiti niti pozivanje prvostupanjskog tijela na odredbu članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Člankom 116. stavkom 1. točkom 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) propisano je da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako je prvostupanjsko rješenje na zakonu osnovano, ali zbog drugih razloga, koji su navedeni u ovom rješenju, a ne onih koji su navedeni u osporenom rješenju.

Iako je prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo odredbe članka 15. stavka 2. točke 4. u vezi s člankom 16. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, navedeno nije od utjecaja jer osporeno rješenje na zakonu osnovano iz sljedećih razloga.

Prema članku 5. stavku 1. točki 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.

Člankom 18. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da se ne smatra zahtjevom za pristup informacijama traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih uz ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao niti stvaranje nove informacije.

Dakle, da bi određeni podatak smatrao informacijom, potrebno je da isti postoji u materijaliziranom obliku.

Polazeći od navoda prvostupanjskog tijela da ne postoji pisana odluka čelnika tijela kojom je odlučeno da će se izmijeniti predmetna Uredba, da nikad nije postojala formalna i neformalna skupina, da spisu predmeta Uredbe o izmjenama i dopunama Uredbe ne postoji dokument iz kojeg bi bilo razvidno koji su službenici bili angažirani na izradi Uredbe o izmjenama Uredbe o plaćama službenika, te da ne postoji akt kojim bi bila regulirana procedura donošenja propisa, Povjereniku za informiranje ne preostaje nego zaključiti da tijelo javne vlasti ne posjeduje zatražene podatke kao informaciju u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Osim toga, a kako je to ranije navedeno, omogućavanje podataka o imenima i prezimenima voditelja ustrojstvenih jedinica, odnosno imenima i prezimenima svih 84 zaposlena službenika ne bi predstavljalo potpunu i točnu informaciju kakvu u vidu ima odredba članka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Nesporno je da je donesena odluka o izmjenama Uredbe o plaćama službenika, i da su poduzimane radnje prilikom njezine izmjene.

Međutim, ako o navedenim radnjama ne postoji pisani dokument ili neki drugi zapis, tada se isto ne može smatrati informacijom u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama.

Također se ističe da Povjerenik za informiranje nije ovlašten preispitivati je li tijelo javne vlasti u konkretnom slučaju trebalo formirati određenu radnu skupinu, a niti je u žalbenom postupku ovlašten stvarati informaciju (npr. ispitivanjem službenika Službe za normativne poslove), jer bi isto prelazilo okvire Zakona o pravu na pristup informacijama.

U odnosu na pozivanje žalitelja da prvostupanjsko tijelo nije pribavilo mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, ističe se da navedena obveza postoji samo u slučaju ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti (članak 15. stavak 2. točka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama), a što ovdje nije slučaj.

Slijedom navedenog, temeljem članka 116. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama valjalo je odlučiti kao u izreci ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan