KLASA: UP/II-008-07/19-01/161
URBROJ: 401-01/05-20-4
Zagreb, 9. ožujka 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Agencije za zaštitu osobnih podataka, KLASA: UP/I-008-01/19-01/01 URBROJ: 567-14/02-19-01 od 16. siječnja 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na ponovnu uporabu informacija, donosi sljedeće
RJEŠENJE
Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Agencije za zaštitu osobnih podataka, KLASA: UP/I-008-01/19-01/01 URBROJ: 567-14/02-19-01 od 16. siječnja 2019. godine, kao neosnovana.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Agencije za zaštitu osobnih podataka (dalje u tekstu. Agencija), odbijen je zahtjev ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica) za ponovnu uporabu sljedećih informacija: 1. Sve konačne akte (kao što su odluke, uredbe, zapisnici) s kojima Agencija za zaštitu osobnih podataka ili državni inspektor završava inspekcijske postupke obveznika u javnom i privatnom sektoru ili s fizičkim osobama; 2. Sve konačne odluke o prekršaju (kao što su odluke, prekršajni nalozi, ili drugi akti kojima se ustanovljuju prekršaji); 3. Sva neobavezna mišljenja koja su napisana nakon 25. svibnja 2018. godine. Informacije pod točkom 1. i 2. žaliteljica traži za područje zaštite osobnih podataka, i to dokumente pod točkama 1. i 2. za razdoblje tri godine unatrag pa nadalje, a informacije pod točkom 3. za razdoblje nakon 25. svibnja 2018. godine. Žaliteljičin zahtjev je odbijen temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žaliteljica zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Žaliteljica je na pobijano rješenje pravovremeno izjavila žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako se zahtjev isključivo odnosio na ponovnu uporabu informacija, jer je namjera bila upotrijebiti informacije za svrhu koja je različita od izvorne svrhe, odnosno stvaranje novog informacijskog proizvoda na području zaštite osobnih podataka. Unatoč tome, žaliteljica navodi kako je Agencija donijela odbijajuće rješenje zbog zloupotrebe prava te je zahtjev tretirala kao zahtjev za pristup informacijama, čime je promašena svrha i suština zahtjeva žaliteljice. Poziva se na članak 31. Zakona o pravu na pristup informacijama – sukladno kojem tijelo javne vlasti daje podatke za ponovnu uporabu bez ograničenja, za slobodnu uporabu i u otvorenom formatu. Smatra kako je Agencija u pobijanom rješenju navela razloge koji nisu pravno utemeljeni u odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama. Navodi kako je u zahtjevu bio omaškom naveden inspektor umjesto osobe koja provodi nadzor, ali to nije razlog za odbijanje zahtjeva. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je neosnovana.
Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žaliteljica podnijela 2. siječnja 2019. godine Agenciji zahtjev, koji je Agencija zaprimila dana 4. siječnja 2019. godine, za ponovnu uporabu sljedećih informacija u elektroničkom obliku: 1. Sve konačne akte (kao što su odluke, uredbe, zapisnici) s kojima Agencija za zaštitu osobnih podataka ili državni inspektor završava inspekcijske postupke obveznika u javnom i privatnom sektoru ili s fizičkim osobama; 2. Sve konačne odluke o prekršaju (kao što su odluke, prekršajni nalozi, ili drugi akti kojima se ustanovljuju prekršaji); 3. Sva neobavezna mišljenja koja su napisana nakon 25. svibnja 2018. godine. Informacije pod točkom 1. i 2. žaliteljica traži za područje zaštite osobnih podataka, i to dokumente pod točkama 1. i 2. za razdoblje tri godine unatrag pa nadalje, a informacije pod točkom 3. za razdoblje nakon 25. svibnja 2018. godine.
U obrazloženju pobijanog rješenja Agencija navodi kako se u konkretnom slučaju, a sukladno Smjernicama za primjenu odredbe o zlouporabi prava Povjerenika za informiranje od 13. prosinca 2017. (Klasa: 008-01/17-01/29, Urbroj: 401-01/05-17-1), radi se o kvalificiranom obliku zlouporabe jer se radi o zahtjevu kojim se traži velik broj informacija kao i o zahtjevu kojim bi došlo do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti. Dalje se navodi kako Agencija ima 38 zaposlenika, a jedina osoba koja samostalno rješava zahtjeve za pristup informacijama je službenik za informiranje. Službenik za informiranje Agencije obavlja i druge zadatke iz djelokruga rada tijela. Također se ističe kako je zahtjev opsežan, neodređen i neselektivan. Ističe da se radi o gotovo 3500 dokumenata, odnosno o preko 10 000 stranica A4 papira. U tom smislu Agencija naglašava kako zatraženi dokumenti sadrže zaštićene osobne podatke, koje bi trebalo zacrniti odnosno anonimizirati, a potom sve navedene dokumente digitalizirati te ih poslati podnositelju zahtjeva elektroničkim putem, što bi za Agenciju predstavljalo iznimno opterećenje s obzirom na količinu dokumenata. Agencija navodi kako se dio rješenja i mišljenja Agencije objavljuje na njezinim mrežnim stranicama. Agencija smatra da žaliteljičin zahtjev sadržajno ima sva obilježja zahtjeva za pristup informacijama, s obzirom da ponovna uporaba informacija, odnosno tzv. "strojno otvaranje" podataka podrazumijeva postupak nad onim informacijama za koje to ima smisla (primjerice, popisi, liste, nabrajanja, evidencije, baze, registri, dokumenti koje sadrže numeričke podatke i slično). Budući da podnositelj svojim zahtjevom traži konačne akte (odluke, uredbe, zapisnike, prekršajne naloge i slično), Agencija u obrazloženju napominje kako predmetne informacije nisu pogodne za pohranu u otvorenom, strojno čitljivom obliku (kako zbog sadržaja, tako i zbog nedostatka strukture), a samim time niti za ponovnu uporabu informacija. Također ističe kako bi "digitalizacija" zatraženih dokumenata, s obzirom na obim zatraženih informacija, predstavljala nerazmjeran utrošak vremena i sredstava tijela javne vlasti, sukladno odredbama članka 27. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da sukladno navedenoj odredbi, u svrhu ponovne uporabe tijela javne vlasti nemaju obvezu informaciju izraditi, prilagođavati ili izdvajati dijelove informacija ako to zahtijeva nesrazmjeran utrošak vremena ili sredstava, niti se od tijela javne vlasti može zahtijevati da nastavi ažurirati, nadograđivati i pohranjivati informacije u svrhu ponovne uporabe. Naglašava da čak i u slučaju da se ovaj zahtjev treba smatrati zahtjevom za ponovnu uporabu informacija, Agencija navodi da je člankom 27. stavkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da se na pitanja koja nisu posebno uređena ovom glavom (VI. Ponovna uporaba informacija) primjenjuju na odgovarajući način ostale odredbe ovoga Zakona. Sukladno navedenom, Agencija je odlučila žaliteljičin zahtjev odbiti temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
S obzirom na ostale razloge uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Ponovna uporaba informacija znači uporabu informacija tijela javne vlasti od strane fizičkih ili pravnih osoba, u komercijalne ili nekomercijalne svrhe drukčije od izvorne svrhe u okviru javnog posla za koji su te informacije izrađene. Ponovna uporaba informacija polazi od ideje da su javne informacije javnog sektora u zajedničkom vlasništvu svih građana te da inovativno korištenje tih podataka treba biti omogućeno svakome, osim ako ponovna uporaba informacija nije ograničena iz razloga što su informacije klasificirane stupnjem tajnosti, predstavljaju poslovnu tajnu, osobne podatke, odnosno zaštićene su pravima intelektualnog vlasništva i sl.
Upravo u tom smislu odredba članka 30. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama određuje da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev za ponovnu uporabu informacija u slučaju kada postoje zakonom propisana ograničenja, međutim, tom prilikom nije propisana provedba testa razmjernosti i javnog interesa, već se ponovna uporaba odmah uskraćuje.
S obzirom da zatražene informacije sadržavaju zaštićene osobne podatke fizičkih osoba, a još su k tome i u fizičkom, papirnatom obliku, odnosno nisu digitalizirane, predmetne informacije nisu pogodne za ponovnu uporabu.
Drugim riječima, zatražene informacije bi bile pogodne za ponovnu uporabu kada bi ih se digitaliziralo, odnosno skeniralo i pretvorilo u elektronički oblik - posebice u neki od strojno čitljivih formata pogodnih za ponovnu uporabu kao što je primjerice CSV, JSON, XML, RDF – te kada bi se pritom prekrili zaštićeni osobni podaci fizičkih osoba.
Navedeno prilagođavanje informacije bi zahtijevalo značajan utrošak vremena i sredstava tijela javne vlasti, što prema odredbi članka 27. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti nije dužno učiniti.
Naime, sukladno navedenoj odredbi, u svrhu ponovne uporabe tijela javne vlasti nemaju obvezu informaciju izraditi, prilagođavati ili izdvajati dijelove informacija ako to zahtijeva nesrazmjeran utrošak vremena ili sredstava, niti se od tijela javne vlasti može zahtijevati da nastavi ažurirati, nadograđivati i pohranjivati informacije u svrhu ponovne uporabe.
Dana 14. veljače 2020. godine ovlašteni službenici Ureda povjerenika za informiranje izvršili su u prostorijama Agencije uvid u elektroničku pisarnicu koju je izradio Dokument IT d.o.o. te je tom prilikom utvrđeno, s obzirom na vremenske periode za koje su informacije zatražene, da se točka 1. žaliteljičinog zahtjeva odnosi na 647 akata, točka 2. zahtjeva se odnosi na 1940 akata, dok se točka 3. zahtjeva odnosi na 2326 akata.
Slijedom navedenog, ukupan broj akata na koji se odnosi žaliteljičin zahtjev iznosi 4913, što otprilike predstavlja oko 15 000 stranica A4 papira.
Drugim riječima, ako se uzme u obzir količina informacija koje su obuhvaćene zahtjevom te da bi na svim tim informacijama trebalo prekriti zaštićene osobne podatke, a potom dokumente skenirati, odnosno pretvoriti u elektronički oblik - s obzirom da je zatražena dostava informacije u elektroničkom obliku pogodnom za ponovnu uporabu – dolazi se do zaključka kako bi omogućavanje pristupa zatraženim informacijama dovelo do prekomjernog opterećivanja rada tijela javne i značajnog utroška vremena i sredstava.
U tom smislu je u žalbenom postupku utvrđeno da žaliteljičin zahtjev predstavlja zloupotrebu prava na pristup informacijama, te da bi uvažavanje predmetnog zahtjeva imalo za posljedicu neopravdano opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, te bi ujedno predstavljalo prepreku učinkovitom radu tijela, kao što je u suprotnosti s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti.
Povjerenik za informiranje je u ovom slučaju dužan zaštiti dostojanstvo i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti, ali i sam pravni poredak, stoga je utvrđeno kako je osporeno rješenje pravilno i na zakonu osnovano.
U žalbenom postupku je stoga utvrđeno da je prvostupanjski postupak pravilno proveden, a o zahtjevu stranke je prvostupanjsko tijelo odlučilo sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, stoga se prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari.
Slijedom navedenog je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan