KLASA: UP/II-008-07/19-01/788
URBROJ: 401-01/05-20-5
Zagreb, 2. ožujka 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Zračna luka Dubrovnik d.o.o. od 23. rujna 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Zračna luka Dubrovnik d.o.o. od 23. rujna 2019. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici Ugovora sklopljenog između trgovačkog društva Zračna luka Dubrovnik d.o.o. i avioprijevoznika Ryanair.
3. Nalaže se trgovačkom društvu Zračna luka Dubrovnik d.o.o da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem trgovačkog društva Zračna luka Dubrovnik d.o.o. (u daljnjem tekstu: Zračna luka Dubrovnik) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražena dokumentacija o suradnji sa prijevoznikom Ryanair-om. Žaliteljev zahtjev odbijen je temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što zatražena informacija predstavlja poslovnu tajnu.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu zbog nepotpunog i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene zakona s obzirom da ne postoje razlozi za odbijanje njegovog zahtjeva. Ističe da tijelo javne vlasti kontinuirano prikriva informacije o poslovanju koje građani traže, slijedom čega predlaže Povjereniku za informiranje da uvaži njegovu žalbu, poništi rješenje tijela javne vlasti i omogući mu neposredan uvid u rad tijela javne vlasti.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 2. lipnja 2019. godine Zračnoj luci Dubrovnik, kao tijelu javne vlasti, putem elektroničke pošte podnio zahtjev za pristup informacijama kojim je zatražio dostavu dokumentacije o suradnji sa avioprijevoznikom Ryanair-om.
Nadalje je utvrđeno da je Zračna luka Dubrovnik dana 4. lipnja 2019. godine pozvala žalitelja putem elektroničke pošte da ispravi odnosno upotpuni svoj zahtjev na način da naznači koju dokumentaciju o suradnji točno traži, kao i da je žalitelj dana 5. lipnja 2019. godine obavijestio navedeno tijelo javne vlasti da nije u mogućnosti detaljno pojasniti svoj zahtjev, navodeći da je isto upoznato s dokumentacijom koja uređuje njegov poslovni odnos sa avioprijevoznikom te da je njegovo traženje nepotrebno.
Također je utvrđeno da je Zračna luka Dubrovnik donijela rješenje od 13. lipnja 2019. godine kojim je odbacila zahtjev žalitelja od 2 lipnja 2019. godine, s obzirom da žalitelj nije pojasnio zahtjev na odgovarajući način, temeljem članka 20. Zakona o pravu na pristup informacijama. U obrazloženju osporenog rješenja je navedeno kako je zahtjev žalitelja odbačen s obzirom da isti nije na odgovarajući način ispravio svoj zahtjev, a da se na temelju onog što je dostavio ne može sa sigurnošću utvrditi o kojoj se informaciji radi.
Nakon što je žalitelj uložio žalbu na rješenje tijela javne vlasti od 13. lipnja 2019. godine, Povjerenik za informiranje je rješenjem, KLASA: UP/II-008-07/19-01/539, URBROJ: 401-01/06-19-2 od 2. rujna 2019. godine, poništio pobijano rješenje i predmet vratio prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
Zračna luka Dubrovnik je u ponovljenom postupku odbila žaliteljev zahtjev rješenjem od 23. rujna 2019. godine, u čijem obrazloženju navodi kako je nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa utvrdila da je zatražena informacija temeljem Pravilnika o klasifikaciji podataka Zračne luke Dubrovnik označena kao poslovna tajna te je klasificirana stupnjem tajnosti „osjetljivo“. Tijelo javne vlasti je provedenim testom utvrdilo kako bi se neovlaštenim otkrivanjem zatraženih informacija moglo naštetiti sigurnosti i poslovanju društva u materijalnom, reputacijskom ili bilo kojem drugom smislu štetnom za društvo, a s obzirom na sadržaj i komercijalne uvjete samog Ugovora. Također je temeljem provedenog testa utvrđeno da šteta koja bi nastala po zaštićene interese preteže nad javnim interesom da se informacija učini dostupnom.
U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je Zračna luka Dubrovnik prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno utvrdila činjenično stanje, nakon čega je nepravilno primijenila zakonske odredbe.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
Nastavno na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. U tom smislu, tijelo javne vlasti je dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima podupire postojanje izuzetka od pristupa propisanog člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Zračna luka Dubrovnik je po sudu Povjerenika za informiranje propustila prikazati činjenice i okolnosti koje opravdavaju uskratu zatražene informacije jer ista predstavlja poslovnu tajnu.
Naime, poslovnu tajnu prema stavku 1. članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.), predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
Slijedom navedenog, Zračna luka Dubrovnik je u prvostupanjskom postupku, u obrazloženju pobijanog rješenja i provedenom testu razmjernosti i javnog interesa, bila dužna pružiti valjano obrazloženje kojim bi se jasno i nedvosmisleno identificirali razlozi zbog kojih bi omogućavanjem uvida u predmetni Ugovor dovelo do štetnih posljedica za njezine gospodarske interese, što je ratio legis instituta poslovne tajne.
Drugim riječima, tijelo javne vlasti ne smije spekulirati, nagađati i koristiti se argumentom zastrašivanja (argumentum in terrorem) oko nastanaka moguće štete prilikom davanja informacije, već zakonsku svrhu instituta poslovne tajne nalazimo u jasnom i nedvosmislenom identificiranju razloga zbog kojih bi davanje određenih podataka dovelo do štetnih posljedica za gospodarske interese subjekta odnosno njegovu poziciju na tržištu.
Također, tijelo javne vlasti mora argumentirano ukazati na vjerojatnu ozbiljnu povredu zaštićenog interesa. Nije dovoljno pozvati se na zakonska ograničenja ili koristiti kao u ovom slučaju frazu da bi „otkrivanje zatraženih informacija moglo naštetiti sigurnosti i poslovanju društva u materijalnom, reputacijskom ili bilo kojem drugom smislu štetnom za društvo“, već je vjerojatnost povrede i nastanka štete potrebno utemeljiti i obrazložiti.
Osim toga, poslovna tajna je uređena i Zakonom o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti („Narodne novine“, broj 30/18) kojim se u pravni poredak prenosi Direktiva (EU) 2016/943 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti neotkrivenih znanja i iskustva te poslovnih informacija (poslovne tajne) od nezakonitog pribavljanja, korištenja i otkrivanja te Direktiva 2004/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o provedbi prava intelektualnog vlasništva.
Odredbom članka 8. stavka 1. točke 1. Zakona o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti propisano je kako će sud odbaciti zahtjev za primjenu mjera, postupaka i pravnih sredstava iz članka 7. stavka 1. ovoga Zakona kada je navodno pribavljanje, korištenje ili otkrivanje poslovne tajne učinjeno radi ostvarivanja prava na slobodu izražavanja misli, prava na pristup informacijama te slobode izvještavanja, u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i Poveljom Europske unije o temeljnim pravima te zakonom kojim se uređuje pravo na pristup informacijama, kao i zakonom kojim se uređuje medijsko izvještavanje, a u skladu s poštivanjem slobode i pluralizma medija.
S obzirom da tijelo javne vlasti u obrazloženju pobijanog rješenja navodi kako se zatražene informacije smatraju poslovnom tajnom sukladno Pravilniku o klasifikaciji podataka Zračne luke Dubrovnik, potrebno je naglasiti kako Zakon o pravu na pristup informacijama predstavlja organski zakon kojim se razrađuje ustavom zajamčeno temeljeno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, stoga slijedom pravnog načela lex superior derogat legi inferiori navedeni Zakon predstavlja viši pravni akt od predmetnog Pravilnika, tako da prilikom njihove kolizije, odredbe navedenog Zakona derogiraju odredbe Pravilnika.
Važno je napomenuti kako bilo koja pravna ili fizička osoba koja sklapa ugovor sa tijelom javne vlasti mora biti svjesna da ulazi u javni prostor gdje prevladava javni interes i gdje pretežu pojačana načela transparentnosti.
Osim toga, opsežna praksa Povjerenika za informiranje te upravnosudska praksa jasno ukazuju kako ugovori koje sklapaju tijela javne vlasti sa drugim subjektima privatnog i javnog prava predstavljaju informaciju od javnog interesa.
Tako su presudama Visokog upravnog suda, UsII-117/16-7 od 16. 8. 2016. godine, UsII-209/15-8 od 27. 1. 2018. godine, UsII-14/15-6 od 22. 5. 2015. godine te UsII-13/15-8 od 5. 6. 2015. godine potvrđivana tuženikova rješenja kojima su korisnicima prava na pristup informacijama omogućavane preslike ugovora koje sklopila Hrvatska elektroprivreda, Ministarstvo gospodarstva, Ministarstvo zaštite okoliša i prirode te Ministarstvo pravosuđa.
Zajednička karakteristika ugovora iz navedenih presuda Visokog upravnog suda je ta da ih je tijelo javne vlasti sklopilo sa fizičkim i pravnim osobama koje nisu tijela javne vlasti te da su ugovori bili označeni kao poslovna tajna.
Slijedom navedenog, iako su navedeni ugovori bili označeni kao poslovna tajna, tuženik je u žalbenom postupku, a potom i Visoki upravni sud u upravnosudskom postupku ustanovio kako ugovori između subjekata javnog te subjekata privatnog prava, odnosno između više subjekata javnog prava, predstavljaju informaciju od javnog značaja koja bi trebala biti dostupna javnosti, te kako su ugovori koje sklapaju tijela javne vlasti podložni preispitivanju od strane javnosti putem instrumenata koje građanima daje ustavno pravo na pristup informacijama, razrađenog odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama. Ugovorna transparentnost omogućava javnosti evaluaciju ugovora, a eventualno onemogućavanje pristupa takvim informacijama bi izazvalo sumnju u dijelu javnosti da poslovna tajna skriva nekompetentnost, loše upravljanje i rad za privatne interese.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog Povjerenik za informiranje nije utvrdio opravdanim razloge za ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan