KLASA: UP/II-008-07/19-01/669
URBROJ: 401-01/10-20-5
Zagreb, 13. veljače 2020. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Grada Zagreba, KLASA: 008-02/18-002/247, URBROJ: 251-02-02/014-19-18 od 8. veljače 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Grada Zagreba, KLASA: 008-02/18-002/247, URBROJ: 251-02-02/014-19-18 od 8. veljače 2019. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žalitelj), kojim je tražio podatak o ukupnom broju članova školskog odbora imenovanih od strane osnivača, a koji nemaju završen najmanje preddiplomski sveučilišni studij ili stručni studij, te dokumente iz kojih su vidljivi razlozi za imenovanje članova školskih odbora koji nemaju završen najmanje preddiplomski sveučilišni studij ili stručni studij, temeljem članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom na to da prvostupanjsko tijelo smatra da u konkretnom slučaju ne prevladava javni interes za dostupnošću informacije u odnosu na štetu po zaštićene interese.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da tvrdnja prvostupanjskog tijela o kršenju odredaba Opće uredbe o zaštiti podataka nije jasna i precizna. Navodi da Grad Zagreb nije opisao kakva bi mu šteta mogla nastati omogućavanjem prava na pristup traženim informacijama. Osporava rezultate provedenog testa razmjernosti i javnog interesa te navodi da je svrha istog utvrditi sve razloge za i protiv omogućavanja pristupa informacijama, a što prvostupanjsko tijelo u konkretnom slučaju nije učinilo. Poziva se na odredbe Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi. Predlaže da se žalba prihvati.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 07. kolovoza 2018. godine od prvostupanjskog tijela tražio pristup sljedećim informacijama:
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žalitelja.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Prema članku 15. stavku 2. točki 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Iz pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da bi se omogućavanjem prava na pristup traženim informacijama kršile odredbe Opće uredbe o zaštiti osobnih podataka, što bi posljedično moglo dovesti do nastanka štete za Grad Zagreb.
Navedenu argumentaciju prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Sukladno članku 99. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. godine o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka), ista je u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u državama članicama od 25.5.2018. godine.
Člankom 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik“): pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.
Uvodnom odredom broj 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da bi obrada osobnih podataka trebala biti osmišljena tako da bude u službi čovječanstva. Dalje se navodi da pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo, te da ga se mora razmatrati u skladu s načelom proporcionalnosti, odnosno da se predmetnom Uredbom poštuju sva temeljna prava i uvažavaju slobode i načela priznata Poveljom koja su sadržana u ugovorima, uključujući slobodu izražavanja i informiranja.
Prema članku 6. Opće uredbe o zaštiti podataka, obrada je zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećeg: a) ispitanik je dao privolu za obradu svojih osobnih podataka u jednu ili više svrha, b) obrada je nužna za izvršavanje ugovora u kojem je ispitanik stranka ili kako bi se poduzele radnje na zahtjev ispitanika prije sklapanja ugovora, c) obrada je nužna radi poštivanja pravnih obveza voditelja obrade, d) obrada je nužna kako bi se zaštitili ključni interesi ispitanika ili druge fizičke osobe, e) obrada je nužna za izvršavanje zadaće od javnog interesa ili pri izvršavanju službene ovlasti voditelja obrade, f) obrada je nužna za potrebe legitimnih interesa voditelja obrade ili treće strane, osim kada su od tih interesa jači interesi ili temeljna prava i slobode ispitanika koji zahtijevaju zaštitu osobnih podataka.
Slijedom navedenog, jasno je da pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo, već da isto treba dovesti u vezu s drugim pravima, u konkretnom slučaju pravom na pristup informacijama koje je također zajamčeno Ustavom Republike Hrvatske, kao i pravo na zaštitu osobnih podataka.
Međutim, kako to proizlazi iz Opće uredbe o zaštiti podataka, temelji zakonite obrade nisu postavljeni kumulativno, već je dovoljno da je ispunjen jedan od uvjeta naveden u članku 6. Opće uredbe o zaštiti podataka.
Slijedom navedenog, kako je prvostupanjsko tijelo, koje je ujedno i voditelj obrade u smislu odredbi Opće uredbe o zaštiti podataka, dužno provoditi test razmjernosti u slučaju postojanja zakonskog ograničenja iz članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tada se po mišljenju Povjerenika radi o izvršavanju pravnih obveza voditelja obrade osobnih podataka, u smislu članka 6 c) Opće uredbe o zaštiti podataka, prilikom rješavanja zahtjeva za pristup informacijama.
Osim toga, treba uzeti u obzir i legitimni interes žalitelja kao treće osobe, jer i sam članak 6 f) Opće uredbe o zaštiti podataka upućuje na test razmjernosti, odnosno utvrđivanje jesu li jači legitimni interesi treće osobe, ili pravo na zaštitu osobnih podataka određene osobe.
Posebno se ističe da žalitelj točkom 1. zahtjeva za pristup informacijama traži samo podatak o ukupnom broju članova školskog odbora koji nemaju završen preddiplomski sveučilišni studij ili stručni studij na kojem se stječe najmanje 180 ECTS, dakle traži određeni statistički podatak na koji se ne može primijeniti zakonsko ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Osnovano žalitelj u žalbi osporava valjanost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, a iz sljedećih razloga.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama test razmjernosti i javnog interesa definira se kao procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.
Iz navedene definicije proizlazi kako se navedenim testom procjenjuje odnos između dvaju zaštićenih interesa – interesa zaštite određene informacije i interesa pružanja informacije. Važno je naglasiti da su oba interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni – u javnom je interesu zaštiti vrijednosti i interese koji se štite kao što je u javnom interesu pružiti korisnicima informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti.
U konkretnom slučaju, prvostupanjsko tijelo u osporenom rješenju, ne daje nikakve argumente u prilog omogućavanja pristupa traženoj informaciji, a svrha navedenog testa razmjernosti i javnog interesa svakako nije u tome da se pronađu razlozi za onemogućavanje pristupa informacijama, posebno ne da se navodi neka šteta za prvostupanjsko tijelo koja nije niti učinjena vjerojatnom.
Sukladno članku 119. stavku 4. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi („Narodne novine“, broj 87/08, 86/09, 92/10, 105/10, 90/11, 5/12, 16/12, 86/12, 126/12, 94/13, 152/14, 7/17, 68/18) propisano je da član školskog odbora kojeg imenuje osnivač treba imati završen najmanje preddiplomski sveučilišni studij ili stručni studij na kojem se stječe najmanje 180 ECTS i ne može biti radnik školske ustanove u školski odbor koje se imenuje.
Nesporno je da je stručna sprema uvjet za imenovanje u školski odbor od strane prvostupanjskog tijela, i to od stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopuna Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi („Narodne novine“, broj 68/18), dok je navedeni zakon prije toga sadržavao odredbu da članovi školskog odbora u „pravilu“ moraju imati završen preddiplomski sveučilišni studij.
Pri tome treba imati na umu činjenicu da Školski odbor upravlja školom u smislu članka 118. stavka 1. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi, a sukladno stavku 2. navedenog članka odlučuje i donosi opće akte u svim bitnim pitanja koji se odnose na funkcioniranje škole (npr. imenovanje ravnatelja, donošenje financijskog plana, statuta i sl.)
Dakle, Povjerenik za informiranje smatra da osobe imenovane u školski odbor obavljaju javnu dužnost, te da javnost ima pravo biti upoznata s činjenicom ispunjavaju li navedene osobe zakonske uvjete za imenovanje.
Osim toga, imajući u vidu formulaciju ranije zakonske odredbe da članovi školskog odbora u pravilu moraju imati završen preddiplomski sveučilišni studij ili stručni studij, Povjerenik za informiranje smatra da bi za dokumente iz kojih bi bili razvidni posebni razlozi i opravdanja za imenovanje članova školskog odbora, koji nemaju preddiplomski sveučilišni studij ili stručni studij, također postojao javni interes, uzimajući u obzir dužnost koju isti obavljaju.
Međutim iz pobijanog rješenja nije jasno posjeduje li prvostupanjsko tijelo takve informacije, imajući u vidu zakonsku definiciju informacije iz članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
To posebno stoga, što iz zaključaka o imenovanju i razrješenju članova školskih odbora, koji su doneseni u 2017. godini, dakle prije stupanja na snagu izmjena i dopuna Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi („Narodne novine“, broj: 68/18), a koji su javno dostupni u Službenom glasniku Grada Zagreba, primjerice broj 8 od 10. travnja 2017. godine (http://www1.zagreb.hr/slglasnik/index.html#/akt?godina=2017&broj=080&akt=ED32A38E7256CCF4C12580FE0023662B) proizlazi da isti ne sadrže nikakve razloge o tome zbog čega se određena osoba imenuje za člana školskog odbora, niti je iz navedenih zaključaka razvidna stručna sprema navedenih osoba.
Slijedom navedenog, ne može se prihvatiti stav prvostupanjskog tijela da bi javni interes bio zadovoljen samom činjenicom da se sva imenovanja i razrješenja objavljuju u službenom glasniku Grada Zagreba.
U odnosu na pozivanje prvostupanjskog tijela da bi radi udovoljavanja zahtjevu žalitelja trebalo izvršiti uvid u svaki pojedinačni spis predmeta, ističe se da se navedeni argument prvostupanjskog tijela za sada ne može prihvatiti, posebno toga što se iz obrazloženja prvostupanjskog tijela uopće ne može zaključiti na koji način prvostupanjsko tijelo vodi informacije koje su predmet postupka, bi li pojedini spis o imenovanju (ukoliko se takav spis vodi) uopće sadržavao informacije koje žalitelj traži. Zaključno, iz spisa predmeta uopće nije razvidan postupak imenovanja članova školskog odbora, odnosno koje su dokumente isti dužni priložiti.
Pri tome posebno treba imati u vidu činjenicu da iz očitovanja Gradskog ureda za obrazovanje, KLASA: 600-01/18-001/78, URBROJ: 251-10-11-18-4 od 28. rujna 2018. godine, proizlazi da se od osoba koje se imenuju u školski odbor prikupljaju podaci o imenu i prezimenu, datumu i mjestu rođenja, zanimanju i zvanju, broju telefona, adresi elektroničke pošte, OIB-u, adresi i mjestu stanovanja.
Uzimajući u obzir sve navedene povrede učinjene od strane prvostupanjskog tijela, valjalo je temeljem članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) poništiti prvostupanjsko rješenje, a predmet se dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Posebno se ističe da prvostupanjsko tijelo nije omogućilo Povjereniku za informiranje uvid u informacije koje su predmet postupka (premda je za to postojala obveza prvostupanjskog tijela u smislu članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama), iako je Povjerenik za informiranje dopisima, KLASA: 008-04/19-01/108, URBROJ: 401-01/06-19-2 od 26. kolovoza 2019. godine i KLASA: UP/II-008-07/19-01/669, URBROJ: 401-01/10-20-2 od 22. siječnja 2020. godine, koji su uredno zaprimljeni od strane prvostupanjskog tijela, zatražio uvid u informacije koje su predmet postupka, iz kojeg razloga Povjerenik za informiranje nije mogao u drugostupanjskom postupku sam riješiti ovu upravnu stvar u smislu članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir primjedbe drugostupanjskog tijela iz ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan