KLASA: UP/II-008-07/19-01/801
URBROJ: 401-01/05-20-3
Zagreb, 6. veljače 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... iz Pićana, ........., izjavljene protiv rješenja Općine Gračišće, KLASA: UP/I-008-02/19-01/02, URBROJ: 2163/02-03-02-19-1 od 22. listopada 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Općine Gračišće, KLASA: UP/I-008-02/19-01/02, URBROJ: 2163/02-03-02-19-1 od 22. listopada 2019. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici Pravilnika o dodatku za uspješnost na radu Općine Gračišće.
3. Djelomično se odobrava ......... pravo na pristup preslici:
- Rješenja KLASA: UP/I-112-01/18-01/03, URBROJ: 2163/02-01-01-18-1 od 13. travnja 2018. godine o isplati dodatka za uspješnost na radu, na način da se na Rješenju prekrije adresa fizičke osobe, te se u tom dijelu žalba odbija
- Rješenja KLASA: UP/I-112-01/18-01/02, URBROJ: 2163/02-03-01-18-1 od 13. travnja 2018. godine o isplati dodatka za uspješnost na radu, na način da se na Rješenju prekrije adresa fizičke osobe, te se u tom dijelu žalba odbija
4. Nalaže se Općini Gračišće da postupi sukladno točki 2. i 3. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Općine Gračišće odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je su zatraženi dokumenti kojim se odobrava isplata dodatka službenicima ili namještenicima Općine Gračišće za natprosječne rezultate u razdoblju od srpnja 2015. do rujna 2019. godine. Zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te protuzakonitog skrivanja informacija od javnosti, i to o raspolaganju, tj. trošenju javnih sredstava Općine Gračišće. Smatra kako nije došlo do njegove zlouporabe prava na pristup informacijama jer mu je ovo tek peti zahtjev Općini Gračišće unatrag 24 mjeseca, te naglašava kako ......... nije predao niti jedan zahtjev Općini Gračišće zadnje četiri godine i tri mjeseca. Ujedno navodi kako je ukupni broj predanih zahtjeva ......... i njega bio dosta manji nego što Općina Gračišće tvrdi u pobijanom rješenju. Navodi kako se traže podaci o trošenju javnih sredstava te kako mu je Općina Gračišće već dostavila istovjetnu informaciju, samo za drugo vremensko razdoblje. Predlaže da se njegova žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 16. listopada 2019. godine zatražio od Općine Gračišće dokumente Općine Gračišće / načelnika Općine Gračišće kojim se odobrava isplata dodatka službenicima ili namještenicima Općine Gračišće za natprosječne rezultate sukladno članku 13. Zakona o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, broj 28/2010), u razdoblju od srpnja 2015. do rujna 2019. godine.
U obrazloženju rješenja kojim se odbija žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, Općina Gračišće citira odredbu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, nakon čega je utvrdila kako su ......... i ......... međusobno povezani podnositelji te ističe koliko su pojedinačno podnijeli zahtjeva od 2012. do 2019. godine. Zaključuje kako se zahtjev odnosi na dulji vremenski period te se njime traži velik broj informacija. Sve to rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, bez ostvarivanja javnog interesa koji bi nadilazio moguće opterećenje.
S obzirom na pravni temelj odbijanja zahtjeva, u žalbenom je postupku razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Nastavno na navedenu zakonsku odredbu na kojoj je utemeljeno pobijano rješenje, Povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku utvrdio kako je Općina Gračišće, prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama od 16. listopada 2019. godine, nepotpuno utvrdila činjenično stanje te je pogrešno primijenila pravni propis.
Naime, člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom. Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.
Prilikom razmatranja definicije djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.
Subjektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u prvom dijelu definicije, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava.
Iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, slučajevi potencijalne zloupotrebe prava su drugačiji jer rješavatelj zahtjeva odnosno rješavatelj žalbe mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva te međusobni odnos podnositelja zahtjeva i tijela javne vlasti.
Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes.
Objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u drugom dijelu definicije, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“
Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, biće djela zloupotrebe prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.
Drugim riječima, u slučajevima kada su prekomjerno opterećeni radni kapaciteti tijela javne vlasti, može se dogoditi da dođe do ugrožavanja javnog interesa, koji se odražava u redovitom funkcioniranju tijela javne vlasti, ostvarivanju njegove izvorne svrhe te u konačnici zaštiti prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa tijelom javne vlasti i koje očekuju da će tijelo javne vlasti ispuniti svoju zakonom predviđenu javnu svrhu.
Razumljivo je da kada se spoji subjektivni i objektivni element zloupotrebe, rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti.
U tom se slučaju pokreće pitanje potrebe ograničavanja prava na pristup informacijama radi zaštite resursa i dostojanstva tijela javne vlasti, ali i radi zaštite samog pravnog poretka, stoga je nužno razmotriti konkretan odnos žalitelja i tijela javne vlasti kako bi se utvrdilo postojanje zloupotrebe prava na pristup informacijama.
Ako u konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.
Slijedom navedenog, razmatrajući interes žalitelja za traženom informacijom u konkretnom slučaju, vidljivo je kako traži informacije o isplati dodataka službenicima i namještenicima Općine Gračišće, drugim riječima traži informacije o neposrednoj isplati proračunskih, javnih sredstava jedinice lokalne samouprave.
S obzirom na navedeno, potrebno je ukazati na odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja propisuje kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
U žalbenom postupku je izvršen uvid u informacije koja su predmet postupka te je utvrđeno da one nisu klasificirane određenim stupnjem tajnosti sukladno Zakonu o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07 i 86/12).
Slijedom navedenog, u odnosu na rješenja o isplati dodataka službenicima i namještenicima Općine Gračišće, ističe se da navedena informacija predstavlja informaciju o raspolaganju javnim sredstvima, u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja je dostupna javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa.
S druge strane, dostavom podataka o adresama fizičkih osoba koje se nalaze u predmetnim rješenjima, došlo bi do nepotrebnog otkrivanja zaštićenih osobnih podataka fizičkih osoba, što bi predstavljalo davanje osobnih podataka u prekomjernom opsegu.
Osim toga, također se ističe da iz spisa predmeta ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezane za osobne podatke koji su dio zatražene informacije, da se isti ne odnosi na pitanje javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša, niti na pitanje raspolaganja javnim sredstvima te nije vjerojatno da bi objava adrese fizičke osobe doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnim načelima funkcioniranja tijela javne vlasti (kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet).
Člankom 15. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavaka 2. i 3. ovoga članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim, stoga u odnosu na osobne podatke iz točke 3. izreke ovog rješenja, Povjerenik za informiranje smatra da je iste potrebno zaštititi, te je u tom dijelu žaliteljev zahtjev neosnovan, dok se u preostalom dijelu informacija može omogućiti žalitelju.
U odnosu na Pravilnik o dodatku za uspješnost na radu Općine Gračišće, ističe se da on predstavlja opći akt te da ne postoji niti jedno ograničenje od prava na pristup informacijama kojim bi se onemogućila njegova dostupnost.
Nadalje, iako je Povjerenik za informiranje u 2017. godini u desetak predmeta potvrdio rješenja Općine Gračišće u kojima je utvrđeno postojanje žaliteljeve zlouporabe prava na pristup informacijama, to ne znači bezgranično suspendiranje ustavnog prava na pristup informacijama i automatsko odbijanje svakog sljedećeg zahtjeva koji podnese žalitelj, već to znači evaluirane subjektivne i objektivne komponenta njegove moguće zlouporabe.
U tom je smislu u žalbenom postupku utvrđeno kako se ne može utvrditi žaliteljeva malicioznost prilikom podnošenja zahtjeva, niti njegova namjera da šikanira tijelo javne vlasti. Njegov zahtjev ujedno nije zlonamjerno intoniran, ne sadrži pejorativan diskurs, niti ikakve insinuacije glede rada i djelovanja tijela javne vlasti. Gledano sa pozicije podnositelja zahtjeva u obraćanju prema tijelu javne vlasti, predmetni zahtjev je u skladu sa načelom međusobnog poštovanja i suradnje, propisanog člankom 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama.
Također je utvrđeno kako je žalitelj u 2019. godini podnio svega pet zahtjeva za pristup informacijama, a u 2018. godini je samo podnio samo jedan zahtjev, dok ........., nekadašnji povezani podnositelj sa žaliteljem, nije podnio zahtjev posljednje četiri godine.
Razmatrajući zatraženu informaciju, utvrđeno je kako je činjenično neutemeljena tvrdnja tijela javne vlasti da žalitelj traži velik broj informacija, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, bez ostvarivanja javnog interesa koji bi nadilazio moguće opterećenje.
Naime, zatražena informacije se sastoji od šest A4 stranica teksta, čije kopiranje zasigurno ne bi dovelo do opterećenja za tijelo javne vlasti na način da bi rješavanje žaliteljevog zahtjeva ugrozilo redovito obavljanje djelatnosti Općine Gračišće.
Osim toga, neistinita je tvrdnja da ne postoji javni interes za zatraženom informacijom, s obzirom da je već utvrđeno kako se u ovom slučaju radi o raspolaganju javnim sredstvima što predstavlja prevladavajući javni interes.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09), u vezi s člankom 25. stavkom 7. te člankom 15. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, riješiti kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan