KLASA: UP/II-008-07/18-01/353
URBROJ: 401-01/10-20-2
Zagreb, 03. veljače 2020. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe Udruženja obrtnika autotaksi prijevoznika Dubrovnik, koje zastupa odvjetnik ......... iz Dubrovnika, ........., izjavljene protiv rješenja Ministarstva rada i mirovinskog sustava, KLASA: UP/I-008-02/18-02/05, URBROJ: 524-02-02/1-18-2 od 29. ožujka 2018. godine, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva rada i mirovinskog sustava, KLASA: UP/I-008-02/18-02/05, URBROJ: 524-02-02/1-18-2 od 29. ožujka 2018. godine.
2. Odobrava se Udruženju obrtnika autotaksi prijevoznika Dubrovnik pravo na pristup preslici dopisa Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, KLASA: 011-01/18-01/39, URBROJ: 530-07-18-1 od 26. veljače 2018. godine, nacrtu prijedloga Zakona o prijevozu u cestovnom prometu te dopisu Ministarstva rada i mirovinskog sustava, KLASA: 011-01/18-01/34, URBROJ: 524-02-02-02/1-18-2 od 05. ožujka 2018. godine.
3. Odobrava se Udruženju obrtnika autotaksi prijevoznika Dubrovnik pravo na pristup preslici dopisa Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, KLASA: 011-02/18-04/34, URBROJ: 530-07-2-2-18-1 od 14. ožujka 2018. godine i prilozima istom (obrazac Iskaza o procjeni učinaka propisa, test malog i srednjeg poduzetništva, obavijest o provedbi savjetovanja s dionicima povodom izrade Prijedloga MSP testa, struktura izvršenih radnji za 2016. i 2017. godine, te SCM kalkulatoru za mjerenje administrativnog opterećenja gospodarstva), te dopisu Ministarstva rada i mirovinskog sustava, KLASA: 011-01/18-01/34, URBROJ: 524-02-02-02/1-18-4 od 21. ožujka 2018. godine.
4. Nalaže se Ministarstvu rada i mirovinskog sustava da postupi sukladno točkama 2. i 3. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama Udruženja obrtnika autotaksi prijevoznika Dubrovnik, zastupanog po odvjetniku ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj), kojim je tražio svu korespondenciju (s eventualnim prilozima) između Ministarstva rada i mirovinskog sustava i Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, vezano uz prijedlog novog Zakona o cestovnom prometu, od dana 1. siječnja 2018. godine pa do podnošenja zahtjeva, temeljem članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da bi objavljivanje predmetne informacije moglo ugroziti pravo na izražavanje stavova i mišljenja, odnosno proces donošenja propisa.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da je prvostupanjsko tijelo povrijedilo članak 98. stavak 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09), jer je obrazloženje pobijanog rješenja nedostatno i arbitrarno. Ističe da prvostupanjsko tijelo samo navodi tekst zakonske definicije, bez navođenja razloga zbog kojih je zahtjev odbijen. Poziva se na praksu Povjerenika za informiranje i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske. Smatra da javnost treba biti upoznata s internim procesom donošenja zakona te da postoji golemi interes javnosti u postupku donošenja novog Zakona o prijevozu u cestovnom prometu. Dalje navodi da je pogrešno utvrđeno činjenično stanje te da je pogrešno primijenjen pravni propis na temelju kojeg se rješava pravna stvar. Predlaže da se žalba prihvati.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 17. ožujka 2018. godine tražio svu korespondenciju (s eventualnim prilozima) između Ministarstva rada i mirovinskog sustava i Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, vezano uz prijedlog novog Zakona o prijevozu u cestovnom prometu, od dana 01. siječnja 2018. godine pa do dana podnošenja zahtjeva.
U žalbenom postupku, Povjereniku za informiranje dostavljen je spis predmeta, zajedno s informacijama koje su predmet postupka.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Odredbom članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija nastala u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informacijama iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. i 4. ovog Zakona dužno prije donošenje odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa. Nadalje, stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4., da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja, te provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, u bitnom proizlazi da se žalitelju onemogućava pristup traženim informacijama temeljem članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama iz razloga što prvostupanjsko tijelo smatra da se u konkretnom slučaju radi o informacijama koje sadrže usuglašavanja, mišljenja i stavove, a davanje takvih informacija bi moglo ugroziti proces donošenja zakona.
Navedeni zaključak prvostupanjskog tijela ne može se prihvatiti iz sljedećih razloga.
Naime, bit odredbe članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je u tome da se tijelima javne vlasti omogući da štite interne procese, te je predviđen poseban tretman dokumenata koji nastaju u internoj pripremi ili razmatranju nekog pitanja, odnosno u procesu donošenja odluka, kako bi tijela javne vlasti mogla zaštititi svoje interne konzultacije i vijećanje tamo gdje je to potrebno kako bi očuvale svoju sposobnost obavljanja posla.
Osim toga, pravo na pristup informacijama je pravo zajamčeno člankom 38. Ustava Republike Hrvatske, te sva ograničenja navedenog prava predstavljaju izuzetak koji se mora temeljiti na zakonskoj odredbi i biti valjano obrazložen.
Naime, osnovano žalitelj navodi da pobijano rješenje ne sadrži valjane razloge o odlučnim činjenicama, jer se isto u bitnom svodi na puko reproduciranje odredbe članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, čime je povrijeđena odredba članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku.
Iz podataka dostupnih na poveznici https://www.sabor.hr/hr/prijedlog-zakona-o-prijevozu-u-cestovnom-prometu-s-konacnim-prijedlogom-zakona-hitni-postupak-0 utvrđeno je da su vezano za prijedlog Zakona o prijevozu u cestovnom prometu, s konačnim prijedlogom zakona navedeni sljedeći podaci: 1. datum ulaska u proceduru – 05. travnja 2018. godine, 2. datum prihvaćanja hitnog postupka – 11. travnja 2018. godine, 3. datum otvaranja rasprave – 25. travnja 2018. godine, 4. datum zaključenja rasprave – 25. travnja 2018. godine, i 5. datum izglasavanja – 27. travnja 2018. godine.
Navedeni zakon je objavljen u „Narodnim novinama”, broj 41/18 od 04. svibnja 2018. godine, te je stupio na snagu dana 12. svibnja 2018. godine.
Dakle, proizlazi da u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup informacijama (17. ožujka 2018. godine) predmetni zakon nije bio na snazi, pa je potrebno ispitati može li se u konkretnom slučaju primijeniti zakonsko ograničenje iz članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno prevladava li potreba prava na ograničenje u odnosu na javni interes, uzimajući pri tome kao relevantno razdoblje datum podnošenja zahtjeva za pristup informacijama.
Slijedom navedenog, valjalo je u žalbenom postupku temeljem ovlaštenja iz članka 25. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama ispitati pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, te utvrditi može li se i u kojem opsegu omogućiti žalitelju pristup informacijama koje su predmet postupka.
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljene su sljedeće informacije: dopis Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, KLASA: 011-01/18-01/39, URBROJ: 530-07-18-1 od 26. veljače 2018. godine, kojim se traži mišljenje na nacrt prijedloga Zakona o prijevozu u cestovnom prometu, uz nacrt prijedloga zakona, te dopis Ministarstva rada i mirovinskog sustava, KLASA: 011-01/18-01/34, URBROJ: 524-02-02-02/1-18-2 od 05. ožujka 2018. godine kojim se daje mišljenje na navedeni prijedlog Zakona.
Po mišljenju Povjerenika za informiranje, sam dopis Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, kojim se od nadležnog tijela traži mišljenje na prijedlog zakona, ne može predstavljati informaciju koja je nastala u postupku usuglašavanja prilikom donošenja zakona, niti informaciju koja predstavlja razmjenu mišljenja u smislu članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, već se radi o jasnom i nedvosmislenom dopisu kojim se traži mišljenje od nadležnog tijela na prijedloga zakona (ne radi se o usuglašavanju), a što predstavlja obvezu stručnog nositelja u smislu odredbi Zakona o procjeni učinaka propisa i Poslovnika Vlade Republike Hrvatske.
Slijedom navedenog, u odnosu na takav dopis, po mišljenju Povjerenika za informiranje, ne može doći do pogrešnog tumačenja sadržaja istog, niti isti na bilo koji način može dovesti u pitanje slobodu izražavanja stavova i davanja mišljenja. Osim toga, logično je i da takav dopis ne može ugroziti proces donošenja propisa, jer se, kako je to ranije istaknuto, radi o zakonskoj obvezi u postupku donošenja zakona.
Osim toga, u žalbenom postupku Povjereniku za informiranje, kao prilog navedenog dopisa, dostavljen je i nacrt prijedloga Zakona.
U odnosu na nacrt prijedloga Zakona o prijevozu u cestovnom prometu, na poveznici https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/EconReport?entityId=6492 objavljeno je izvješće o savjetovanju, a iz kojeg proizlazi da je na predmetni nacrt prijedloga zakona pristiglo čak 3305 primjedbi, odnosno prijedloga, što nedvojbeno ukazuje na postojanje javnog interesa vezano za proces donošenja predmetnog Zakona.
Osim toga, na istoj poveznici je jasno navedeno da je predmetno savjetovanje provedeno u razdoblju od 1. do 31. prosinca 2017. godine, te je za svaku primjedbu/prijedlog navedeno je li ista prihvaćena, odbijena ili primljena na znanje.
Slijedom navedenog, a kako se prilikom nacrta prijedloga zakona uzimaju u obzir i primjedbe iz postupka savjetovanja s javnošću, tada nije jasno na koji bi to način i čija sloboda davanja mišljenja, odnosno proces donošenja propisa bio ugrožen omogućavanjem pristupa navedenoj informaciji,
Osnovano žalitelj navodi da je za proces donošenje predmetnog zakona postojao javni interes, jer je iz niže navedenih poveznica razvidno da su se o istom i prije i nakon njegova donošenja vodile javne rasprave:
https://lider.media/aktualno/hgk-podrzava-liberalizaciju-taksi-trzista-47333
Što se tiče dopisa Ministarstva rada i mirovinskog sustava kojim je Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture dostavljeno mišljenje na prijedlog zakona, ističe se da nije jasno na koji bi način omogućavanje pristupa istom moglo ugroziti slobodu mišljenja i izražavanja stavova, odnosno proces donošenja zakona, pored činjenice da je za informacije vezane za postupak donošenje Zakona o prijevozu u cestovnom prometu utvrđen prevladavajući javni interes, a kako je to ranije detaljno obrazloženo u ovom rješenju, iz kojeg razloga je trebalo odlučiti kao pod točkom 2. izreke ovog rješenja.
Nadalje, uvidom u informacije koje su također dostavljene Povjereniku za informiranje u drugostupanjskom postupku utvrđeno je da se radi o dopisu Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, KLASA: 011-02/18-04/34, URBROJ: 530-07-2-2-18-1 od 14. ožujka 2018. godine, kojim se Ministarstvu rada i mirovinskog sustava dostavlja na suglasnost Obrazac iskaza o procjeni učinaka propisa (s prilozima), te dopis Ministarstva rada i mirovinskog sustava, KLASA: 011-01/18-01/34, URBROJ: 524-02-02-02/1-18-4 od 21. ožujka 2018. godine kojim se odnosi na dostavljeni Obrazac iskaza o procjeni učinaka propisa.
Sukladno članku 4. stavku 1. alineji a) Zakona o procjeni učinaka propisa („Narodne novine“, broj 44/17), stručni nositelj je središnje tijelo državne uprave u čijem je djelokrugu izrada nacrta prijedloga zakona, dok je sukladno alineji b) navedenog stavka nadležno tijelo središnje tijelo državne uprave, drugo državno tijelo i pravna osoba koja ima javne ovlasti, koje sudjeluje u postupku procjene učinaka propisa vezano za davanje mišljenja u skladu s propisanim djelokrugom.
Prema članku 13. stavku 1. Zakona na temelju obveza iz Plana zakonodavnih aktivnosti i rezultata Prethodne procjene, stručni nositelj pristupa provedbi procjene učinaka propisa, u okviru koje se izrađuje iskaz o procjeni učinaka propisa i nacrt prijedloga zakona.
Sukladno stavku 2. navedenog članka izradom Iskaza stručni nositelj osobito provodi sljedeće aktivnosti: detaljno utvrđuje ishode, odnosno promjene koje se žele postići nacrtom prijedloga zakona, detaljno analizira izravne učinke utvrđene u Prethodnoj procjeni, ako je potrebno, detaljno analizira izravne učinke pojedinačnih i mogućih alternativnih normativnih rješenja iz nacrta prijedloga zakona, odabire optimalno rješenje za postizanje utvrđenih ishoda, odnosno promjena u području koje se uređuje nacrtom prijedloga zakona, ako je potrebno provodi MSP test, ako je potrebno provodi mjerenje SCM metodologijom, te utvrđuje vremenski okvir i osnovne kriterije za vrednovanje nacrta prijedloga zakona, te druga pitanja s tim u vezi.
Stavkom 5. navedenog članka propisano je da se o Iskazu i nacrtu prijedloga zakona provodi savjetovanje u trajanju od najmanje 30 dana, uz javno izlaganje materije, koja je predmet savjetovanja. Istodobno sa savjetovanjem, iskaz se dostavlja na mišljenje nadležnim tijelima I Uredu.
Sukladno članku 29. stavku 4. Poslovnika Vlade Republike Hrvatske (“Narodne novine”, broj 154/11, 121/12, 7/13, 61/16, 99/16, 57/17), uz nacrte prijedloga zakona i drugih propisa, kao i prijedloga drugih akata Vlade moraju biti priložena mišljenja Ureda za zakonodavstvo, Ministarstva financija i Ministarstva vanjskih i europskih poslova, te drugih središnjih tijela državne uprave u čiji djelokrug ulaze pitanja koja se uređuju ovim prijedlozima.
Vezano za obrazac Iskaza o procjeni učinaka propisa, ističe se da je isti javno dostupan na poveznici https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/MainScreen?entityId=6492 s datumom od 01. prosinca 2017. godine.
S obzirom da navedeni obrazac Iskaza u bitnom sadrži sve elemente kao i obrazac Iskaza o učinku propisa od 14. ožujka 2018. godine, a koji je predmet postupka, Povjerenik za informiranje smatra neosnovanim pozivanje prvostupanjskog tijela na odredbu članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Naime, obrazac Iskaza o procjeni učinaka propisa bio je predmet savjetovanja, iz čega je jasno da se radi o dokumentu svrha kojeg je da bude izložen javnoj raspravi, pa po logici stvari omogućavanje pristupa navedenom dokumentu ne može ugroziti proces donošenja propisa u smislu članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Isto se također odnosi i na prilog navedenom obrascu, odnosno test malog i srednjeg poduzetništva, s obzirom da isti predstavlja postupak analize i ocjene učinaka navedenog propisa na gospodarstvo u smislu članka 4. d) Zakona o procjeni učinaka propisa.
Osim toga, navedeni test u bitnom predstavlja analizu ciljeva koji se zakonom žele postići, eventualne probleme s kojima se gospodarstvo susreće, te podatke vezano uz provedeno savjetovanje, pa Povjerenik za informiranje smatra da nije jasno u čemu bi se sastojalo ugrožavanje procesa donošenja zakona ako bi se omogućio pristup navedenom dokumentu.
Isto se također odnosi i na obavijest o provedbi savjetovanja s dionicima povodom izrade prijedloga MSP testa, jer predmetni dokument u bitnom sadrži obavijest o načinu postupanja pri izradi propisa odnosno načinu sudjelovanja dionika u postupku savjetovanja.
Također, Povjereniku za informiranje su u žalbenom postupku dostavljeni i statistički pokazatelji prvostupanjskog tijela, pod nazivom “Struktura izvršenih radnji za razdoblje siječanj-prosinac 2016. godine, te siječanj-prosinac 2017. godine, a koji u bitnom sadrže statističke podatke vezano za postupanje Uprave prometne inspekcije, Sektora inspekcije sigurnosti cestovnog prometa (npr. broj izrađenih zapisnika, izrečene kazne i sl.), a na koje podatke se ne može primijeniti niti jedno od zakonskih ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, niti postoji veza između objave navedenih podataka i navodnog ugrožavanja procesa donošenja propisa.
Zaključno, Povjereniku za informiranje je dostavljen i SCM kalkulator za mjerenje administrativnog opterećenja gospodarstva vezano uz donošenje novog Zakona o prijevozu u cestovnom prometu.
Prema članku 4. c) Zakona o procjeni učinaka propisa, SCM metodologija je metoda mjerenja administrativnog troška koje gospodarstvo ima prilikom primjene propisa koji su na snazi I koji bi proizašli iz nacrta prijedloga propisa.
Dakle, SCM kalkulator je dokument koji jasno ukazuje na nastale i predvidive troškove vezano za izradu nacrta prijedloga zakona, odnosno ukazuje na raspolaganje javnim sredstvima u smislu odredbe članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, a radi se i o dokumentu koji sadrži podatke na koje se ne može primijeniti niti jedno zakonsko ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz kojeg razloga je trebalo žalitelju omogućiti pristup korespondenciji između Ministarstva rada i mirovinskog sustava i Ministarstva mora, prometa i infrastrukture opisanoj u točki 3. izreke ovog rješenja.
Posebno se ukazuje na činjenicu da je u presudi Europskog suda za ljudska prava Magyar Helsinki Bizottsag protiv Mađarske (broj zahtjeva 18030/11), a sukladno podacima iz pregleda sudske prakse Europskog suda za ljudska prava iz 2016. godine Ureda zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava (poveznica https://uredzastupnika.gov.hr/UserDocsImages/dokumenti/PREGLED%20PRAKSE/PREGLED%204_16.pdf, str. 41.), Veliko vijeće ustanovilo kako ga ništa ne sprječava tumačiti članak 10. stavak 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (dalje u tekstu: EKLJP) na način da on obuhvaća pravo na pristup informacijama.
Člankom 10. stavku 1. EKLJP svatko ima pravo na slobodu izražavanja. To pravo obuhvaća slobodu mišljenja i slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice. Stavkom 2. navedenog članka propisano je da ostvarivanje navedenih prava može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti.
Uzimajući u obzir ranije izneseno, očito je da ograničenje prava na pristup informacijama žalitelja u konkretnom slučaju nije nužno u demokratskom društvu, odnosno prvostupanjsko tijelo nije uspostavilo pravilnu ravnotežu između prava podnositelja na pristup traženoj informaciji, te prava tijela javne vlasti da uskrati pristup informaciji.
Slijedom svega navedenog, Povjerenik za informiranje ne prihvaća provedeni test razmjernosti i javnog interesa prvostupanjskog tijela te smatra da u konkretnom slučaju prevladava javni interes za traženim informacijama u odnosu na potrebu prava na ograničenjem iz članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Stoga je na temelju članka 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama valjalo riješiti kao pod točkom 1., 2., 3. i 4. izreke ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan