KLASA: UP/II-008-07/19-01/509

URBROJ: 401-01/05-19-2

Zagreb, 24. prosinca 2019.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe udruge Prospectus, zastupane po punomoćnici ........., odvjetnici iz Dubrovnika, .........,  izjavljene protiv rješenja Ministarstva uprave, KLASA: UP/I-008-01/19-03/1, URBROJ: 515-01/3-19-1 od 5. lipnja 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na ponovnu uporabu informacija,  donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba udruge Prospectus, zastupane po punomoćnici ........., izjavljena protiv rješenja Ministarstva uprave, KLASA: UP/I-008-01/19-03/1, URBROJ: 515-01/3-19-1 od 5. lipnja 2019. godine, kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Pobijanim rješenjem Ministarstva uprave, odbijen je zahtjev ........., predsjednice udruge Prospectus (u daljnjem tekstu: žaliteljica) za ponovnu uporabu informacija sadržanih u Registru zaposlenih u javnom sektoru u nekomercijalnu svrhu, i to dijelova Registra koji uključuje: 1. Ime i prezime zaposlenika (dužnosnika, službenika, namještenika), 2. Radno mjesto odnosno položaj u sistematizaciji te  3. Bruto plaću na mjesečnoj i/ili godišnjoj razini. Žaliteljičin  zahtjev je odbijen temeljem odredbe članka 30. stavka 1. točke 1., u svezi s odredbama članka 15. stavka 2. točki 4. i 7. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Žaliteljica je na pobijano rješenje pravovremeno izjavila žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako niti jedan od akata koje je pobrojalo tijelo javne vlasti u pobijanom rješenju ne može staviti izvan snage odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama temeljem kojih je tijelo dužno dostaviti tražene podatke na ponovnu uporabu, s obzirom da se traženi podaci odnose na trošenje javnih sredstava, pa provođenje testa razmjernosti nije niti potrebno niti dopušteno. Predlaže da se njezina žalba uvaži.

Žalba je neosnovana.

Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žaliteljica podnijela 24. travnja 2019. godine Financijskoj agenciji zahtjev za omogućavanje u elektroničkom obliku (strojno čitljiv oblik, otvoreni format, slobodna uporaba) ponovne uporabe informacija sadržanih u Registru zaposlenih u javnom sektoru u nekomercijalnu svrhu, i to dijelova Registra koji uključuje: 1. Ime i prezime zaposlenika (dužnosnika, službenika, namještenika), 2. Radno mjesto odnosno položaj u sistematizaciji, 3. Bruto plaću na mjesečnoj i/ili godišnjoj razini.

Financijska agencija je dana 20. svibnja 2019. godine ustupila predmetni zahtjev Vladi Republike Hrvatske, koja je isti ustupila Ministarstvu uprave dana 28. svibnja 2019. godine.

U obrazloženju pobijanog rješenja Ministarstvo uprave citira relevantne odredbe Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka), prilikom čega ističe da je svrha obrade osobnih podataka u Registru zaposlenih u javnom sektoru (u daljnjem tekstu: Registar) određena odredbom članka 2. Zakona o registru zaposlenih u javnom sektoru („Narodne novine," broj 34/11), kojom je propisano da se Registar vodi radi uspostave kvalitetnog i učinkovitog sustava centraliziranog obračuna plaća i upravljanja ljudskim potencijalima. Navodi kako provedbom testa razmjernosti i javnog interesa nije utvrđeno postojanje bilo kojeg od uvjeta za zakonitu obradu podataka od strane žaliteljice u smislu odredbi članka 6. stavka 1. točki (a) do (f) Opće uredbe o zaštiti podataka. S obzirom da kao razlog uskrate prava na ponovnu uporabu informacija Ministarstvo uprave navodi i odredbu članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti u nastavku obrazloženja citira odredbe Zakona o registru zaposlenih u javnom sektoru, kao i Uredbe o sadržaju, načinu prikupljanja i obrade, te mjerama zaštite podataka u Registru zaposlenih u javnom sektoru („Narodne novine,“ broj 55/11), prilikom čega naglašava kako se radi o informacijama čija je isključiva namjena osiguranje tehničkih uvjeta za funkcioniranje državnih tijela i javnih službi, a koje se ne odnose na druge korisnike niti su im namijenjene. Zaključno se navodi da zaštićeni interes za zaštitom osobnih podataka ispitanika, koji su navedeni u zahtjevu za pristup informacijama povodom kojeg je proveden ovaj test razmjernosti i javnog interesa, prevladava nad javnim interesom za omogućavanjem pristupa i ponovne uporabe tih podataka, naročito imajući u vidu činjenicu da ispitanici nisu dali privolu za dalju obradu osobnih podataka, niti je ispunjen bilo koji drugi od uvjeta za zakonitu obradu podataka od strane podnositeljice zahtjeva u smislu članka 6. Opće uredbe o zaštiti podataka, stoga je zaključeno da u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite osobnih podataka ispitanika u odnosu na pojedinačni zahtjev podnositelj ice za ponovnu uporabu informacija.

S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 30. stavka 1. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev za ponovnu uporabu informacija ako se zahtjev odnosi na informacije iz članka 15. stavaka 1., 2., 3. i 4. ovoga Zakona.

Također su razmatrane odredbe članka 15. stavka 2. točke 4. i točke 7. istog Zakona, kojima je propisano kako tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka, odnosno u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom.

U ovoj upravnoj stvari je bitno naglasiti da se radi o zahtjevu za ponovnu uporabu informacija, što iako ne čini značajnu razliku, predstavlja drugačije pravno uređenje od zahtjeva za pristup informacijama.

Ponovna uporaba informacija znači uporabu informacija tijela javne vlasti od strane fizičkih ili pravnih osoba, u komercijalne ili nekomercijalne svrhe drukčije od izvorne svrhe u okviru javnog posla za koji su te informacije izrađene. Ponovna uporaba informacija polazi od ideje da su javne informacije javnog sektora u zajedničkom vlasništvu svih građana te da inovativno korištenje tih podataka treba biti omogućeno svakome, osim ako ponovna uporaba informacija nije ograničena iz razloga što su informacije klasificirane stupnjem tajnosti, predstavljaju poslovnu tajnu, osobne podatke, odnosno zaštićene su pravima intelektualnog vlasništva i sl.

Upravo u tom smislu odredba članka 30. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama određuje da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev za ponovnu uporabu informacija u slučaju kada postoje zakonom propisana ograničenja, međutim, tom prilikom nije propisana provedba testa razmjernosti i javnog interesa, već se ponovna uporaba odmah uskraćuje.

Dakle, žaliteljica je u pravu kada navodi da se test razmjernosti i javnog interesa u ovom slučaju ne provodi, međutim, ne zato jer se informacija odnosi na potrošnju javnih sredstava, već zato jer se radi o zahtjevu za ponovnu uporabu informacija.

Stoga se u nastavku daje obrazloženje razlike između pravnog režima pristupa informacijama i ponovne uporabe informacija.

Kada bi žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama tražila od tijela javne vlasti izrađeni popis koji bi sadržavao ime i prezime zaposlenika, njegovo radno mjesto odnosno položaj u sistematizaciji te  bruto plaću na mjesečnoj i/ili godišnjoj razini, u tom slučaju bi se uzela u obzir odredba članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama - kojom je  propisano kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak – a žaliteljici bi trebao biti neposredno omogućen pristup zatraženim informacijama koje nisu klasificirane stupnjem tajnosti.

Naime, zaposlenici u javnom sektoru financirani su iz proračunskih sredstava i djeluju u javnom interesu, stoga su njihova imena i prezimena te podaci kao što su raspored na radno mjesto, opis poslova, bruto plaća i sl. javno dostupni podaci, a dosadašnja praksa Povjerenika za informiranje, kao i upravnosudska praksa koja je te odluke potvrđivala, ukazuje kako određeni podaci o zaposlenicima u javnom sektoru trebaju biti javno dostupni.

U tom smislu niti tijelo javne vlasti nije u pobijanom rješenju učinilo distinkciju između dva različita pravna režima traženja informacije – pristupa informaciji, odnosnoj njezinoj ponovnoj uporabi – jer bi došlo do zaključka kako u slučaju zahtjeva za pristup informaciji imenu i prezimenu zaposlenika, njegovom radnom mjestu odnosno položaju u sistematizaciji te  bruto plaći na mjesečnoj i/ili godišnjoj razini predstavlja osobni podatak, međutim ne znači  da takav podatak u svakom slučaju predstavlja i zaštićeni osobni podatak, a to pogotovo ne znači u slučaju kada je fizička osoba zaposlenik u javnom sektoru koji se financira iz proračunskih sredstava.

S obzirom na odredbe Opće uredbe o zaštiti podataka ističe se kako je odredbom članka 5. stavka 1. točke a) propisano kako  osobni podaci moraju biti zakonito, pošteno i transparentno obrađivani s obzirom na ispitanika („zakonitost, poštenosti transparentnost”);

Također se ističe da u slučaju podnošenja zahtjeva za pristup informacijama, u članku 6. Uredbe možemo identificirati pravni temelj za omogućavanje pristupa  zatraženim informacijama. Naime, člankom 6. stavkom 1. točkom c) Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je kako je obrada zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećega: obrada je nužna radi poštovanja pravnih obveza voditelja obrade. U stavku 3. članka 6. Uredbe navodi se kako pravna osnova za obradu iz stavka 1. točaka c) i e) utvrđuje se u: a) pravu Unije; ili b) pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe.

Spomenuta zakonitost obrade se u ovom slučaju izvodi iz odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, koji razrađuje odredbu članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske kojom se jamči pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, naravno, uvažavajući preduvjet ispravne provedbe testa razmjernosti i javnog interesa u slučaju postojanja ograničenja od pristupa, odnosno u određenim slučajevima primjenjujući odredbu članka 16. stavka 3. navedenog Zakona - osiguravajući automatsku dostupnost zatražene informacije i bez provedbe navedenog testa kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima.

U tom slučaju bi dobivanje zatražene informacije uključivalo i načelo raspolaganja informacijom, propisano odredbom članka 9. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je određeno da korisnik koji raspolaže informacijom sukladno ovom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi.

Drugim riječima, dobivanje i javno iznošenje informacije predstavlja drugačiju vrstu obrade od ponovne uporabe informacije, a pravni temelj iz članka 6. Opće uredbe za zaštitu podataka se iscrpljuje prilikom omogućavanja pristupa informaciji temeljem zahtjeva za pristup informacijama i ne uključuje ponovnu uporabu informacije, s obzirom da se zahtjev za ponovnom uporabom informacija na kojima postoji ograničenje mora odbiti temeljem odredbe članka 30. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama.

„Obrada“ podataka iz članka 4. točke 2. Opće uredbe o zaštiti podataka konzumirala bi dobivanje informacije temeljem zahtjeva za pristup informacijama i njezino javno iznošenje, za što bi pravni temelj i legalnost obrade bio utvrđen  u odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama koje se odnose na provođenje testa razmjernosti i javnog interesa, raspolaganje javnim sredstvima i načelo raspolaganja informacijom.

U tom se smislu ističe kako je člankom 5. stavkom 1. točkom b) Opće uredbe o zaštiti podataka utvrđeno načelo ograničavanja svrhe obrade osobnih podataka, odnosno propisano je kako osobni podaci moraju biti prikupljeni u posebne, izričite i zakonite svrhe te se dalje ne smiju obrađivati na način koji nije u skladu s tim svrhama; daljnja obrada u svrhe arhiviranja u javnom interesu, u svrhe znanstvenog ili povijesnog istraživanja ili u statističke svrhe, u skladu s člankom 89. stavkom 1. ne smatra se neusklađenom s prvotnim svrhama.

Drugim riječima, ponovna uporaba informacija koje su osobni podaci predstavlja novu razinu obrade podataka koji uključuje korištenje informacije na drugačiji način, stvaranjem dodane vrijednosti, kombiniranjem informacija iz različitih izvora, stvaranje novih aplikacija, istraživanja, podataka, kako za komercijalne i nekomercijalne svrhe, odnosno različita je od spomenute primarne obrade koja uključuje dobivanje i objavljivanje dobivenih informacija.

Takva složenija razina obrade informacija na kojima postoji ograničenje izlazi izvan okvira Zakona o pravu na pristup informacijama i ulazi u domenu Opće uredbe o zaštiti podataka, kao i nadzornog tijela u Republici Hrvatskoj koji prati i nadzire provedbu navedene Uredbe i koje procjenjuje postojanje pravnog temelja za obradu podataka.

Navedeno razlikovanje između pristupa informacijama  i ponovne uporabe informacije može se uočiti i u suprotstavljanju točke 5. i točke 6. preambule Direktive (EU) 2019/1024 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o otvorenim podatcima i ponovnoj uporabi informacija javnog sektora (dalje u tekstu:  Direktiva).

Naime, u točki 5. preambule Direktive navodi se kako je pristup informacijama temeljno pravo, a Poveljom Europske unije o temeljnim pravima (dalje u tekstu: Povelja) predviđa se da svatko ima pravo na slobodu izražavanja, uključujući slobodu mišljenja te primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja tijela javne vlasti i bez obzira na granice, dok je točkom 6. određeno kako se člankom 8. Povelje jamči pravo na zaštitu osobnih podataka i propisuje da se takvi podatci moraju obrađivati pošteno, u utvrđene svrhe, na temelju suglasnosti osobe o kojoj je riječ, ili na nekoj drugoj legitimnoj osnovi utvrđenoj zakonom i podložno nadzoru neovisnog tijela.

Na kraju točke 16. preambule Direktive ističe se da bi države članice trebale također osigurati zaštitu osobnih podataka, među ostalim u slučajevima u kojima informacije, koje u pojedinačnom skupu podataka ne predstavljaju rizik utvrđivanja identiteta ili izdvajanja fizičke osobe, ali bi u kombinaciji s drugim dostupnim informacijama te informacije mogle stvoriti takav rizik, dok je u točki 36. napomenuto da ako je to primjenjivo, prihvatljivi troškovi trebali bi također moći obuhvaćati troškove anonimizacije osobnih podataka i troškove mjera poduzetih kako bi se zaštitila povjerljivost podataka.

Zaključno, u točki 52. preambule Direktive utvrđeno je kako se ovom Direktivom ne utječe na zaštitu pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka na temelju oprava Unije i nacionalnog prava, osobito na temelju Uredbe (EU) 2016/679 i Direktive 2002/58/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (18) te uključujući sve dopunske odredbe nacionalnog prava. To među ostalim znači da je ponovna uporaba osobnih podataka dopuštena samo ako je zadovoljeno načelo ograničavanja svrhe kako je utvrđeno u članku 5. stavku 1. točki (b) i članku 6. Uredbe (EU) 2016/679. Anonimne informacije jesu informacije koje se ne odnose na fizičku osobu čiji je identitet utvrđen ili čiji se identitet može utvrditi ili na osobne podatke koji su učinjeni anonimnima na način da se ne može utvrditi identitet ispitanika ili da se više ne može utvrditi identitet ispitanika. Anonimizacija informacija jest sredstvo kojim se interes da se informacije javnog sektora učine u što većoj mjeri ponovno uporabljivima usklađuje s obvezama na temelju prava o zaštiti podataka, ali ona podrazumijeva troškove. Te troškove primjereno je smatrati jednom od troškovnih stavki koje treba smatrati dijelom graničnih troškova širenja kako je navedeno u ovoj Direktivi.

Slijedom navedenog, u ovom slučaju je evidentno da anonimizacija zatraženih podataka, ako bi uopće bila moguća, ne bi imala svrhu, s obzirom da su upravo zatraženi osobni podaci fizičkih osoba u svrhu njihove ponovne uporabe.

Za potrebe ranije provedenog žalbenog postupka, dana 23. svibnja 2017. godine  u prostorijama  Ministarstva uprave, službenici Ureda povjerenika su izvršili uvid u Registar zaposlenih u javnom sektoru. Tom prilikom je utvrđeno je kako je predmetni Registar aplikativno rješenje, izrađeno i smješteno u Financijskoj Agenciji FINA, a korisnicima je pristup omogućen sučeljem dostupnim putem internet preglednika. Uvidom u predmetnu aplikaciju utvrđeni su pohranjeni zapisi o zaposlenicima javnog sektora, te je u trenutku uvida svaki pregledani zapis (za pojedinog zaposlenika) sadržavao veći broj parametara koji ga opisuju. Prema riječima predstavnika Ministarstva uprave, baza podataka o zaposlenicima u javnom sektoru sadrži 250 tisuća zapisa, te svaki od njih sadrži do 308 parametara koji ga opisuju, pa cjelovita predmetna baza podataka (uz sve unesene parametre) potencijalno sadrži 77 milijuna parametara. Registar se vodi radi uspostave kvalitetnog i učinkovitog sustava centraliziranog obračuna plaća i upravljanja ljudskim potencijalima i nije namijenjen za javnu uporabu.

U žalbenom postupku je stoga utvrđeno da je prvostupanjski postupak pravilno proveden, a o zahtjevu stranke je prvostupanjsko tijelo odlučilo sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, stoga se prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu  prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari.

Slijedom navedenog je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1.  Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.

Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred  Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

                                                           POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan