KLASA: UP/II-008-07/18-01/361
URBROJ: 401-01/11-19-4
Zagreb, 23. prosinca 2019.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... iz Ogulina, ........., izjavljene protiv rješenja Športske zajednice Grada Ogulina Broj: MP-03/18-7 od 23. ožujka 2018. godine, Broj: MP-06/18-6 od 18. lipnja 2018. godine, Broj: MP-07/18-1 od 20. srpnja 2018. godine, Broj: MP-07-01/18-1 od 20. srpnja 2018. godine, Broj: MP-11/18-4 od 20. studenoga 2018. godine i Broj: MP-21/18-1 od 19. lipnja 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništavaju se rješenja Športske zajednice Grada Ogulina Broj: MP-03/18-7 od 23. ožujka 2018. godine, Broj: MP-06/18-6 od 18. lipnja 2018. godine, Broj: MP-07/18-1 od 20. srpnja 2018. godine, Broj: MP-07-01/18-1 od 20. srpnja 2018. godine, Broj: MP-11/18-4 od 20. studenoga 2018. godine i Broj: MP-21/18-1 od 19. lipnja 2019. godine.
2. Predmeti se dostavljaju prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjima Športske zajednice Grada Ogulina odbijeni su zahtjevi za pristup informacija ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga jer žalitelj očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Zaključkom Povjerenika za informiranje KLASA: UP/II-008-07/18-01/361, URBROJ: 401-01/11-19-2 od 23. prosinca 2019. godine, temeljem članka 44. Zakona o općem upravnom postupku spojene su upravne stvari rješavanje o žalbama protiv rješenja Športske zajednice Grada Ogulina u predmetima ostvarivanja prava na pristup informacijama KLASA: UP/II-008-07/18-01/361, KLASA: 008-04/18-01/400, KLASA: 008-04/18-01/518, KLASA: 008-04/18-01/522, KLASA: 008-04/18-01/737 i KLASA: 008-04/19-01/318.
Žalitelj u žalbi u bitnome navodi da pobija donesena rješenja zbog grube povrede zakona te nepotpuno i površno utvrđenog činjeničnog stanja. Nadalje, navodi da u proteklih dvije godine tijelo javne vlasti nije dostavilo ni jednu informaciju koju je zatražio zahtjevima za pristup informacijama, a razlog odbijanja je da učini nedostupnim ili da sakrije dokumente koji sadrže informacije u namjeri da onemogući ostvarivanje prava na pristup informacijama. Također, žalitelj iznosi svoje sumnje u nezakonit i nepravilan rad tijela javne vlasti te predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta, utvrđeno je da žalitelj zahtjevom od 6. siječnja 2018. godine kojim je zatražio presliku vjerodostojne knjigovodstvene isprave kojom bi se moglo dokazati da je I. osnovna škola Ogulin zaprimila lož ulje od strane Športske zajednice Grada Ogulina u adekvatnim količinama (npr. otpremnicu dobavljača INE ili sličan dokument) za posljednje pune 3 sezone grijanja i to za 2016/2017, 2015/2016 i 2014/2015; zahtjevom od 7. siječnja 2018. godine kojim je zatražio preslike vjerodostojne knjigovodstvene isprave kojim bi se moglo dokazati da je Osnovna škola Ivane Brlić Mažuranić zaprimila lož ulje od Športske zajednice Grada Ogulina u adekvatnim količinama (npr. otpremnicu dobavljača INE ili sličan dokument) za pune tri sezone grijanja i to za 2016/2017, 2015/2016 i 2014/2015; zahtjevom od 8. siječnja 2018. godine kojim je zatražio sljedeće: „popis osoba (ime i prezime i iznos u kunama za 2015. godinu) koje su u 2015. godini primili naknadu od strane tijela javne vlasti“; zahtjevom od 30. siječnja 2018. godine kojim je zatražio podatak o tome koliko je sredstava sa žiro računa Zajednice športova Karlovačke županije prebačeno na račun Športske zajednice Grada Ogulina u razdoblju od 2009. do 2016. godine (za svaku godinu posebno); zahtjevom od 30. siječnja 2018. godine kojim je zatražio podatak o tome koliko je sredstava sa žiro računa Zajednice športova Karlovačke županije prebačeno na račun Športske zajednice Grada Ogulina u razdoblju od 2009. do 2016. godine (za svaku godinu posebno); zahtjevom od 30. siječnja 2018. godine kojim je zatražio podatak o tome koliko je sredstava sa žiro računa Karlovačke županije prebačeno na račun Športske zajednice Grada Ogulina u razdoblju od 2009. do 2016. godine (za svaku godinu posebno); zahtjevom od 18. veljače 2018. godine kojim je zatražio podatak o tome ima li Športska zajednica Grada Ogulina devizni žiro račun te, ukoliko ima, broj tog žiro računa; zahtjevom od 19. veljače 2018. godine kojim je zatražio presliku ugovora za kupnju kombi vozila u 2014. godini; zahtjevom od 20. veljače 2018. godine kojim je zatražio podatak o prekršajnim kaznama za Športsku zajednicu Grada Ogulina ili za odgovorne osobe iz navedene pravne osobe; zahtjevom od 21. ožujka 2018. godine kojim je zatražio popunjeni PROR-POT obrazac za 2017. godinu; zahtjevom od 29. svibnja 2018. godine kojim je zatražio da mu se dostavi preslika vjerodostojnog knjigovodstvenog podatka (dokaz o izdavanju) tri posljednja računa za iznajmljivanje tzv. teniske dvorane; zahtjevom ustupljenim od strane Grada Ogulina kojim je zatražio presliku vjerodostojne knjigovodstvene isprave kojom bi se moglo dokazati da su Prva osnovna škola Ogulin i Osnovna škola Ivane Brlić Mažuranić zaprimile lož ulje od strane Športske zajednice Grada Ogulina u adekvatnim količinama; zahtjevom ustupljenim od strane Grada Ogulina kojim je zatražio popis osoba (ime i prezime i iznos u kunama za 2015. godinu) koje su u 2015. godini primile naknadu od strane tijela javne vlasti u iznosu od 252.000,00kn; zahtjevom od 23. travnja 2018. godine kojim je zatražio presliku vjerodostojnog knjigovodstvenog podatka, odnosno dokaz o plaćanju tri računa za isporuku usluga (voda, odvodnja, kanalizacija) za 7/17, 8/17 i 9/17 dostavljenih u prilogu zahtjeva koji su izdani od strane trgovačkog društva Vodovod i kanalizacija d.o.o; zahtjevom od 30. kolovoza 2018. godine kojim je zatražio presliku plaćenog računa za kupnju kombi vozila u 2014. godini koji je plaćen firmi ZAK iz Karlovca; zahtjevom od 19. rujna 2018. godine kojim je zatražio preslike asignacijskih ugovora za kupnju kombi vozila u 2014. godini (i navodno 2015. godini) koji su sklopljeni između: Športske zajednice Grada Ogulina, firme ZAK i Hrvatskog olimpijskog odbora, Športske zajednice Grada Ogulina, firme ZAK i Zajednice športova Karlovačke županije te Športske zajednice Grada Ogulina, firme ZAK i Karlovačke športske zajednice; zahtjevom od 4. listopada 2018. godine kojim je zatražio presliku vjerodostojnog knjigovodstvenog podatka (dokaz o izdavanju) tri računa za mjesec rujan za zakup (najam) i korištenje dvije sportske dvorane za održavanje nastave tjelesne i zdravstvene kulture triju škola (Prve osnovne škole Ogulin, Osnovne škole Ivane Brlić Mažuranić Ogulin i Obrtničke i tehničke škole Ogulin), a koji glase na Karlovačku županiju; zahtjevom od 19. listopada 2018. godine kojim je zatražio presliku akta Ministarstva financija KLASA: 041-01/14-01/229, URBROJ: 513-08-04/15 o izvršenom proračunskom nadzoru zakonitosti i namjenskog korištenja proračunskih sredstava za 2014. godinu; zahtjevom od 12. prosinca 2018. godine kojim je zatražio presliku ispostavljenih računa i dokaza o uplati za grijanje za listopad 2018. godine za Školsku športsku dvoranu koja se nalazi pri Osnovnoj školi Ivane Brlić Mažuranić i Gradsku športsku dvoranu koja se nalazi pri Prvoj osnovnoj školi Ogulin.
Postupajući po navedenim zahtjevima žalitelja, tijelo javne vlasti, Športska zajednica Grada Ogulina, donijelo je osporena rješenja odbivši zahtjeve temeljem članka 23., stavak 5., točka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, smatrajući da se radi o zlouporabi prava na pristup informacijama od strane žalitelja.
S obzirom da su predmetni zahtjevi za pristup informacijama žalitelja odbijeni po osnovi članka 23. stavka 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno radi se o uskraćivanju prava žalitelju zbog zloupotrebe prava na pristup informacijama, u drugostupanjskom postupku kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
U žalbenom postupku izvršen je uvid u Upisnik zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2018. godinu do zaključno 23. travnja 2018. godine, od strane tijela javne vlasti popunjeni Upitnik o usklađenosti postupanja tijela javne vlati sa Zakonom o pravu na pristup informacijama objavljen na poveznici https://www.pristupinfo.hr/dokumenti-i-publikacije/instrument-kvalitete-upitnik-za-samoprocjenu/ te druge postupke koji su po žalbama žalitelja pokrenuti u Uredu povjerenika za informiranje.
Uvidom u navedeno utvrđeno je da je pobijanim rješenjima tijelo javne vlasti odlučilo o ukupno 19 zahtjeva žalitelja podnesenih u 2018. godini. Nadalje, utvrđeno je da se u Uredu povjerenika za informiranje o 16 od navedenih 19 zahtjeva vodio postupak po žalbi koju je žalitelj izjavio zbog neodlučivanja u roku propisanom člankom 20. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama.
S obzirom da tijelo javne vlasti nije po traženju iz Ureda povjerenika za informiranje dostavilo cjeloviti Upisnik zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2018. godinu, u žalbenom postupku nije bilo moguće utvrditi ukupan broj zahtjeva koje je tijelo javne vlasti zaprimilo u navedenom razdoblju.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Cijeneći sve činjenice i okolnosti, sadržaj predmetnih zahtjeva i činjenicu da se o 16 od navedenih 19 zahtjeva u Uredu povjerenika za informiranje vodio postupak po žalbi koju je žalitelj izjavio zbog tzv. „šutnje uprave“, utvrđeno je da, unatoč broju i dinamici podnesenih zahtjeva, nije došlo do zloupotrebe prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Naime, tijelo javne vlasti o predmetnim zahtjevima nije odlučivalo u roku propisanom člankom 20. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, već je pobijana rješenja donosilo nakon što bi žalitelj Povjereniku za informiranje izjavio žalbu zbog tzv. „šutnje uprave“. Nadalje, tijelo javne vlasti u prvostupanjskom postupku nije razmatralo mogućnost omogućavanja pristupa informacijama, kao ni primjenu drugih odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama.
U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Pri rješavanju zahtjeva za pristup informacijama Športska zajednica Grada Ogulina kao tijelo javne vlasti mora razmotriti posjeduje li izrađene informacije na koje se odnosi zahtjev žalitelja. Naime, omogućavanje pristupa informacijama prema Zakonu o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj, u trenutku zaprimanja zahtjeva postojećoj informaciji i tijelo javne vlasti nije dužno temeljem podnesenog zahtjeva za pristup informaciji davati odgovore na pitanja ili davati tumačenja te na taj način izrađivati novu informaciju. Ukoliko tijelo javne vlasti po zahtjevu korisnika utvrdi da ne posjeduje zatraženu informaciju, u obvezi je postupiti sukladno odredbi članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje informaciju te nema saznanja gdje se informacija nalazi. Nadalje, ukoliko tijelo javne vlasti utvrdi da posjeduje traženu dokumentaciju, treba razmotriti postoje li u odnosu na iste ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama za koje je potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa, potrebno je postupiti sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Test razmjernosti i javnog interesa podrazumijeva da tijelo javne vlasti, kada rješava konkretni zahtjev za pristup informacijama koje su iz kategorije izuzetaka iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, procijeni hoće li omogućavanje tih informacija biti u interesu javnosti i hoće li od njihovog omogućavanja biti više koristi nego štete po zaštićene interese iz navedenog članka Zakona. Kako bi tijelo javne vlasti došlo do odluke, potrebno je pronaći ravnotežu između suprotstavljenih razloga, na temelju pojedinih okolnosti slučaja. Napominje se da tijelo javne vlasti kod rješavanja zahtjeva za pristup informacijama treba razmotriti da li je moguće žalitelju omogućiti djelomičan pristup traženoj informaciji. Naime, u članku 15. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisana je obvezu tijelu javne vlasti u slučaju kada tražena informacija sadrži podatak koji podliježe ograničenju, da preostale dijelove informacije treba učiniti dostupnima. Kada nema razloga za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti treba omogućiti slobodan pristup zatraženoj informaciji. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti u obvezi je donijeti rješenje o odbijanju zahtjeva.
Ukoliko se radi o obimnoj dokumentaciji, tijela javne vlasti imaju pravo, sukladno odredbi članka 19. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, tražiti od korisnika naknadu stvarnih i materijalnih troškova koji nastanu pružanjem informacije, a na izračun navedene naknade primjenjuju se Kriteriji za određivanje visine naknade stvarnih i materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14 i 15/14).
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan