KLASA: UP/II-008-07/14-01/402

URBROJ: 401-01/06-16-08

Zagreb, 25. veljače 2016.

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.), povodom žalbe ………, novinara iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva kulture KLASA: UP/I-023-03/14-01/0010, URBROJ: 532-01/10-14-01 od 14. kolovoza 2014. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Ministarstva kulture KLASA: UP/I-023-03/14-01/0010, URBROJ: 532-01/10-14-01 od 14. kolovoza 2014. godine.

2. Odobrava se ……… pristup Radnim materijalima Ministarstva kulture za raspravu o medijskoj politici Republike Hrvatske 2015 - 2020., verziji od 1. srpnja 2014. godine.

3. Odbija se zahtjev ……… u pogledu točke 2. predmetnog zahtjeva za              pristup informacijama od 28. srpnja 2014. godine

4. Nalaže se Ministarstvu kulture da u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama temeljem članka 23. stavka 5., a u vezi članka 15. stavka 2. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je informacija u postupku izrade unutar tijela javne vlasti, a njeno bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces donošenja odluke.

 Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da osporava doneseno rješenje Ministarstva kulture, jer ga smatra neopravdanim i nezasnovanim na Zakonu o pravu na pristup informacijama, iz razloga što tijelo javne vlasti nije pri donošenju istog provelo test razmjernosti i javnog interesa u kojem bi ocijenilo da li je rizik od „ozbiljnog narušavanja procesa donošenja odluke" doista veći od javnog interesa koji u ovom slučaju zaista postoji. Nadalje, navodi kako je Ministarstvo kulture u osporenom rješenju propustilo uvidjeti i obvezu tijela javne vlasti nadležnih za izradu nacrta zakona i podzakonskih akata iz članka 11. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja se odnosi na savjetovanje sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata, a koji među druge propise i akte eksplicitno ubraja i strategije, iz čega proizlazi da je ministarstvo obvezno, prije  donošenja odluke na razini Vlade i Sabora, provesti savjetovanje s javnošću, a što podrazumijeva objavljivanje informacije u nezavršenom obliku. Žalitelj navodi da suprotno navedenom, Ministarstvo kulture u osporenom rješenju ocjenjuje da bi se objavljivanjem informacije prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces donošenja odluke, čime implicitno osporava pravo javnosti na sudjelovanje u donošenju strateških dokumenata. Žalitelj također navodi da je Ministarstvo kulture unatoč takvim svojim navodima iz osporenog rješenja, ipak omogućilo pristup istoj informaciji drugoj osobi (tjedniku „Novosti", nakladnika Srpskog narodnog vijeća te da je navedeni časopis u broju od 25. srpnja 2014. godine te na svojim internetskim stranicama od 28. srpnja 2014. godine započeo s objavljivanjem feljtoniziranog sažetka Nacionalnog izvještaja o medijima i prijedloga tzv. medijske strategije, odnosno Radnih materijala Ministarstva kulture za raspravu o medijskoj politici Republike Hrvatske 2015. - 2020. godine. Žalitelj navodi i da je objavljivanje sažetka ovog materijala nastavljeno u narednim brojevima te je i dalje u tijeku. Žalitelj ističe da bez obzira na činjenicu da tjednik „Novosti" objavljuje sažetak Nacionalnog izvještaja i prijedloga medijske strategije, smatra opravdanim interes javnosti da taj dokument dobije na uvid u cijelosti. Također, žalitelj smatra da je osporenim rješenjem diskriminiran u odnosu na drugu novinsku redakciju, čime je Ministarstvo kulture prekršilo i odredbu članka 8. Zakona o pravu na pristup informacijama, koji propisuje da pravo na pristup informacijama pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima i da su korisnici ravnopravni u njegovu ostvarivanju te da tijela javne vlasti ne smiju staviti korisnike u neravnopravan položaj, a osobito na način da se pojedinim korisnicima informacija pruža prije nego ostalima ili na način koji im se posebno pogoduje. Isto tako žalitelj u žalbi navodi kako Ministarstvo kulture  u osporenom rješenju nije uopće odlučilo o točki 2. njegovog zahtjeva te obavještava Povjerenicu za informiranje o povlačenju žalbe zbog tzv. „šutnje uprave" izjavljene zbog neodlučivanja Ministarstva kulture o istom zahtjevu, izuzevši pri tome točku 2. predmetnog zahtjeva o kojoj nije odlučeno. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je djelomično osnovana.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da žalitelj dana 28. srpnja 2014. godine zahtjevom za pristup informacijama zatražio od Ministarstva kulture, kao tijela javne vlasti, pristup sljedećim dokumentima: 1. Nacionalni izvještaj o medijima Republike Hrvatske, 2. Podatak o datumu urudžbiranja priloga za Nacionalni izvještaj koji su ugovorima o djelu potpisanim 17. lipnja 2013. godine bili dužni obaviti izvršitelji ……… i ………, zajedno s fotokopijom stranice urudžbenog zapisnika iz koje se vidi da su prilozi bili urudžbirani dotičnih datuma i 3. Prijedlog „medijske strategije", odnosno Radne materijale Ministarstva kulture za raspravu o medijskoj politici Republike Hrvatske 2015 -2020. Utvrđeno je također da je Ministarstvo kulture rješenjem KLASA: UP/I-023-03/14-01/0010, URBROJ: 532-01/10-14-01 od 14. kolovoza 2014. godine odbilo zahtjev žalitelja, jer je informacija u postupku izrade unutar tijela javne vlasti, a njeno bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces donošenja odluke. Nadalje je utvrđeno da je Ministarstvo kulture dopisom KLASA: UP/I-023-03/14-01/0010, URBROJ: 532-01/10-14-05 od 27. listopada 2014. godine, kojim je dostavljena nadopuna spisa na nadležno rješavanje, izvijestila Povjerenicu za informiranje da su žalitelju dostavili postojeće informacije vezano za točku 2. predmetnog zahtjeva. Također, tijekom žalbenog postupka je utvrđeno da su u zahtjevu zatražene informacije tijekom vremena postale javno dostupne, a u vezi navedenog je žalitelj izvijestio Povjerenicu za informiranje kako ipak ostaje kod točke 3. predmetne žalbe, a koja se odnosi na Radne materijale Ministarstva kulture za raspravu o medijskoj politici Republike Hrvatske 2015. - 2020. godine.

U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljene su u zahtjevu zatražene informacije, a koje su u posjedu tijela javne vlasti odnosno Radni materijali za raspravu o medijskoj politici Republike Hrvatske 2015. -2020., verzija od 1. srpnja 2014. godine te službene zabilješke povodom završetka rada na Nacionalnom izvještaju o medijima, vezano za angažman suradnice Ministarstva kulture ……… i od 10. lipnja 2014. godine te suradnika Ministarstva kulture ……… od 13. lipnja 2014. godine. Naime, uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je Ministarstvo kulture u dopisu KLASA: UP/I-023-03/14-01/0010, URBROJ: 532-01/10-14-05 od 27. listopada 2014. godine izvijestilo Povjerenicu da je informacija tražena pod točkom 1. predmetnog zahtjeva, zapravo sastavni dio informacije koju je žalitelj zatražio pod točkom 3. istog zahtjeva te da su informacije koje se odnose na traženje pod točkom 2. predmetnog zahtjeva dostavili žalitelju.

S obzirom na obavijest koju joj je dostavio žalitelj tijekom žalbenog postupka, Povjerenica za informiranje zaključuje da su žalitelju omogućene informacije koje se odnose na točku 2. predmetnog zahtjeva. Također, u drugostupanjskom postupku Ministarstvo kulture je dopisom KLASA: UP/II-023-03/14-01/0010, URBROJ: 532-01/10-14-05 od 27. listopada 2014. godine, u pogledu točke 2. predmetnog zahtjeva izvijestilo Povjerenicu za informiranje o tome da je, vezano za datum urudžbiranja priloga za Nacionalni izvještaj koji su u ugovorima o djelu potpisanim 17. lipnja 2013. godine bili dužni obaviti izvršitelji ……… i I………, u provedenom postupku utvrđeno da navedeni prilozi nisu urudžbirani, ali da postoje Službene zabilješke povodom završetka rada na Nacionalnom izvještaju o medijima, napravljene od strane glavnog savjetnika ministrice kulture te da su navedene Službene bilješke dostavljene žalitelju 29. kolovoza 2014. godine.  

Dakle, budući da je u žalbenom postupku utvrđeno da su žalitelju dostavljne tražene informacije pod točkom 2. predmetnog zahtjeva, na temelju članka 116. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno je kao u točki 3. izreke ovog rješenja.

U pogledu informacija pod točkama 1. i 3. predmetnog zahtjeva, a koje je Ministarstvo kulture osporenim rješenjem uskratilo žalitelju, u žalbenom postupku je utvrđeno kako nema ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama i da žalitelju treba omogućiti slobodan pristup informacijama.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 15. stavkom 2. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija u postupku izrade unutar tijela javne vlasti, a njeno bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces donošenja odluke.

Odredbom članka  16. stavka 1. propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. ovog Zakona, dužno je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.

Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes. Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. i 3. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Izvršenim uvidom u dostavljeni spis predmeta u žalbenom postupku je utvrđeno kako Ministarstvo kulture pri donošenju odluke u prvostupanjskom postupku nije provelo test razmjernosti i javnog interesa odnosno nije Povjerenici za informiranje dostavilo dokumentaciju iz koje bi se moglo zaključiti suprotno, iako je odbilo predmetni zahtjev, u kojem slučaju je provođenje navedenog testa obveza tijela javne vlasti propisana člankom 16. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Budući da prvostupanjsko tijelo nije provelo test razmjernosti i javnog interesa Povjerenica za informiranje je izvršivši uvid u informacije dostavljene u žalbenom postupku, razmotrila razloge za omogućavanje kao i eventualne razloge za ograničenje istih.

Kao razlog protiv omogućavanja zatraženih informacija u obrazloženju osporenog rješenja Ministarstvo kulture navodi kako je utvrđeno da se Radni materijal za raspravu o medijskoj politici Republike Hrvatske od 2015.-2020. godine sastoji od Nacionalnog izvještaja o medijima, prijedloga ciljeva i razrade konkretnih zadataka koje će biti potrebno obaviti kako bi se ti ciljevi ostvarili te da se radi o opsežnoj dokumentaciji i da postupak još uvijek nije završen, kao i da očekuju da će završni Nacrt medijske politike Republike Hrvatske za razdoblje od 2015. - 2020. biti upućen u službenu proceduru Vladi Republike Hrvatske i Hrvatskom Saboru krajem 2014. godine. Iz osporenog rješenja također je razvidno kako je u istom samo navedena ograničavajuća odredba iz članka 15. stavka 2. točke 5.  Zakona o pravu na pristup informacijama, ali da ista nije i obrazložena u odnosu na sadržaj traženih informacija te da Ministarstvo kulture, budući da nije provelo test razmjernosti i javnog interesa nije uopće uzelo u obzir odredbu članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno mogućnost djelomičnog omogućavanja informacija.

Naime, u obrazloženju osporenog rješenja navodi se kao razlog ograničenja da je informacija u postupku izrade, međutim iz dokumentacije u spisu predmeta je razvidno da su zahtjevom zatražene informacije u trenutku podnošenja istog postojale kao završene i izrađene informacije. Iz osporenog rješenja razvidno je i da Ministarstvo kulture nije obrazložilo na koji način bi omogućavanje traženih informacija žalitelju moglo ozbiljno narušiti proces donošenja odluke i o kojoj se odluci konkretno radi. Kako se u osporenom rješenju navodi i to da će završni Nacrt medijske politike Republike Hrvatske za razdoblje od 2015. - 2020. biti upućen u službenu proceduru Vladi Republike Hrvatske i Hrvatskom Saboru krajem 2014. godine, moglo bi se pretpostaviti da je to završni dokument na koji se u osporenom rješenju mislilo kada se odbilo zahtjev žalitelja temeljem odredbe članka 15. stavka 2. točke 5.  Zakona o pravu na pristup informacijama. Međutim, kako je već navedeno, žalitelj u predmetnom zahtjevu nije niti tražio spomenuti Nacrt medijske politike Republike Hrvatske za razdoblje od 2015. - 2020. godine, nego je zatražio Radne materijale za raspravu o medijskoj politici Republike Hrvatske za razdoblje 2015. -2020. godine, a koji predstavljaju završene odnosno izrađene informacije, u verziji do 1. srpnja 2014. godine. Uvidom u navedene radne materijale utvrđeno je da isti po svome sadržaju nisu informacije koje bi po mišljenju Povjerenice za informiranje mogle, u slučaju njihova omogućavanja korisnicima, narušiti proces donošenja odluke, odnosno izradu u osporenom rješenju navedenog konačnog Nacrta medijske politike Republike Hrvatske za razdoblje 2015. -2020. godine.

Dakle, u predmetnom zahtjevu traže se Radni materijali za raspravu o medijskoj politici Republike Hrvatske za razdoblje 2015. -2020. godine, a izvršenim uvidom u iste u žalbenom postupku je utvrđeno da se radi o radnim materijalima koji će poslužiti kao dokumentacija na osnovu koje će se provesti rasprava te tek nakon toga izrađivati gore spomenuti Nacrt. Iz navedenog, dakle, nije razvidno na koji bi način objavljivanje tih zatraženih Radnih materijala moglo narušiti proces izrade neke odluke i koje ili proces donošenja iste te je Povjerenica za informiranje zaključila kako ne stoje argumenti iz osporenog rješenja koji bi išli u prilog uskrati predmetnih informacija. Slijedom navedenog, Povjerenica za informiranje ne vidi na koji način bi omogućavanje javnosti uvida u predmetne informacije moglo utjecati i na neovisnu i nepristranu izradu u osporenom rješenju navedenog Nacrta medijske politike Republike Hrvatske za razdoblje od 2015. - 2020. godine.

Stajalište žalbenog tijela je upravo suprotno, budući da Povjerenica za informiranje smatra kako bi omogućavanje uvida u Radne materijale za raspravu o medijskoj politici Republike Hrvatske od 2015. -2020., unaprijedilo savjesnost, ispravnost postupanja i odgovornost svih uključenih u izradi konačnog Nacrta medijske politike Republike Hrvatske za razdoblje od 2015. - 2020. godine.

Vezano za navedeno potrebno je napomenuti i da je obrazloženje osporenog rješenja protivno samom cilju Zakona o pravu na pristup informacijama, a to je omogućavanje i osiguravanje ostvarivanja Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti, budući da u navedeno zasigurno ne spada ograničavanje uvida u interne procese donošenja odluka tijela javne vlasti. Naime, člankom 11. Zakona o pravu na pristup informacijama je za tijela javne vlasti koja su nadležna za izradu nacrta zakona i podzakonskih akata, radi informiranja javnosti, propisana obveza objavljivanja dokumenata u svrhu savjetovanja s javnošću.

U pogledu tvrdnje žalitelja iz predmetne žalbe kako je Ministarstvo kulture informacije koje je njemu uskratilo osporenim rješenjem, u drugom slučaju ipak omogućilo i to jednom mediju koji je sažetke istih informacija javno objavljivao, izvršen je uvid u internetske stranice u žalbi navedenog medija te je utvrđeno da su dana 28.7.2014. godine na poveznici http://arhiva.portalnovosti.com/2014/07/na-redakcijskom-frontu/, u dijelu teksta naslovljenog „Pogled s prve linije" objavljeni podaci vezani za istraživanje koje je za potrebe Nacionalnog izvještaja o medijima poduzelo Ministarstvo kulture, a iz kojeg teksta proizlazi da je navedeni medij imao uvid u isti izvještaj, a koji je sastavni dio Radnih materijala za raspravu o medijskoj politici Republike Hrvatske za razdoblje 2015. -2020. godine, odnosno u predmetnom zahtjevu zatraženih informacija.

Sukladno načelu jednakosti iz članka 8. Zakona o pravu na pristup informacijama kojim je u stavku 1. propisano da pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima i da su korisnici ravnopravni u njegovu ostvarivanju. Stavkom 2. navedenog članka je propisano da tijela javne vlasti ne smiju staviti korisnike u neravnopravan položaj, a osobito na način da se pojedinim korisnicima informacija pruža prije nego ostalima ili na način kojim im se posebno pogoduje. Dakle, sukladno citiranom načelu jednakosti informacija ne može biti selektivno dostupna korisnicima, nego je ili dostupna svim korisnicima ili nije dostupna. Dakle, ako je Ministarstvo kulture odlučilo u predmetnom slučaju zatražene informacije dati na uvid jednoj osobi, k tome internetskom i tiskanom mediju, kako bi isti sažetke navedenih informacija mogao objavljivati, a drugoj osobi iste informacije uskratio navodeći razloge za ograničenje iz članka 15. Zakona, iz navedenog je razvidno da je tijelo javne vlasti postupilo suprotno načelu navedenom u članku 8. Zakona o pravu na pristup informacijama, kako to u žalbi navodi i žalitelj.

Razmotrivši sve dostavljene informacije te izvršenom analizom sadržaja iz medija Povjerenica za informiranje nije pronašla argumente koji bi išli u prilog tvrdnji iz osporenog rješenja da bi omogućavanje pristupa traženim informacijama Radnim materijalima za raspravu o medijskoj politici Republike Hrvatske od 2015. -2020. godine, moglo ozbiljno narušiti proces donošenja neke odluke odnosno da bi takav razlog za ograničenje informacija pretezao nad javnim interesom za omogućavanjem istih informacija, a ujedno ne nalazi druga ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Slijedom navedenog, Povjerenica za informiranje je zaključila da bi Radni materijali za raspravu o medijskoj politici Republike Hrvatske od 2015. -2020. godine trebali biti javno dostupni i kako bi se unaprijedila javna rasprava o navedenoj temi za koju postoji veliki javni interes te kako bi javnost kritički razmotrila Nacrt medijske politike Republike Hrvatske za razdoblje 2015. -2020. godine, a koji Ministarstvo kulture kao tijelo javne vlasti izrađuje u sklopu svoje službene dužnosti.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u točkama 1., 2. i 4. izreke ovog  rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.    

                                                           POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.