KLASA: UP/II-008-07/19-01/58

URBROJ: 401-01/11-19-2

Zagreb, 30. rujna 2019.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ………, vijećnika u Županijskoj skupštini Varaždinske županije, iz Varaždinskih Toplica, ………., izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Čistoća d.o.o. Varaždin Broj: 162-1172/18 od 31. prosinca 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Čistoća d.o.o. Varaždin Broj: 162-1172/18 od 31. prosinca 2018. godine.

2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ………, vijećnika u Županijskoj skupštini Varaždinske županije (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 17. prosinca 2018. godine, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da je zahtjev za pristup informacijama postavio zbog velikog interesa javnosti i građana o poslovanju trgovačkog društva Čistoća d.o.o. Varaždin, odnosno zbog nedoumica i optužbi na netransparentan rad koje su se pojavile na javnoj raspravi putem javne platforme u kojoj je uključeno skoro 4 000 građana. Nadalje, navodi da on kao predsjednik Antikorupcijskog povjerenstva Varaždinske županije ima dužnost zaštititi tvrtku i javnost, prezentirajući istinite podatke i na taj način otkloniti svaku sumnju u koruptivne radnje, pa se nikako ne može obrazložiti da bi svojim upitima opstruirao rad tijela javne vlasti ili imao nedolične namjere, kako to stoji u obrazloženju rješenja koje je potrebno pobiti i omogućiti pristup navedenim informacijama, pošto je javni interes uvijek ispred interesa tvrtke i interesa pojedinaca ili skupine. Također, navodi da upiti koje je dosad postavljao nisu iziskivali gotovo nikakav trošak niti je izgubljeno puno vremena prikupljanjem informacija te su sva pitanja konstruktivna i sa svrhom razrješenja nedoumica javnosti. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Uvidom u spise predmeta, utvrđeno je da žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 17. prosinca 2018. godine zatražio sljedeće: 1. prosjek neto plaća u zadnja tri mjeseca za sve zaposlenike, uključujući i direktora, zajedno sa opisom radnog mjesta i završenom stručnom spremom, 2. podatke o ostalim troškovima koje je zaposlenicima podmirilo trgovačko društvo Čistoća d.o.o. Varaždin, po pojedinom zaposleniku, kao i specifikaciju troškova u zadnjih godinu dana (npr. putni troškovi, dnevnice, edukacija, ostali troškovi i sl.), 3. sve račune i fakture „reprezentacije“ za 2017. godinu.

Nadalje, utvrđeno je da je postupajući po predmetnom zahtjevu za pristup informacijama trgovačko društvo Čistoća d.o.o. Varaždin Broj: 162-1172/18 od 31. prosinca 2018. godine kojim je isti odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

U obrazloženju pobijanog rješenja u bitnome se navodi da je tijelo javne vlasti prije donošenja rješenja provelo test razmjernosti i javnog interesa kojim je utvrđeno da je poslovni interes trgovačkog društva Čistoća d.o.o. Varaždin legitiman u odnosu na neobjavljivanje podataka za sve svoje zaposlenike s obzirom da je riječ o internoj organizacijskoj strukturi uređenoj Pravilnikom o radu, sistematizacijom radnih mjesta te pojedinačnim ugovorima o radu i poslovnim odlukama, a zahtijevani način odavanja poslovnih informacija mogao negativno utjecati na odnos ugovornih strana, ograničiti poduzetničke slobode te negativno utjecati na odnos sa poduzetnicima koji obavljaju konkurentsku djelatnost, a isto se odnosi i za neomogućavanje uvida u sve račune i fakture „reprezentacije“ u 2017. godini. Nadalje, navodi se da je javno dostupno Financijsko izvješće društva za 2017. godinu sa svim potrebnim podacima i Godišnje izvješće, Revizorsko izvješće s prilozima, Bilješke i Odluka o raspodjeli dobiti ili pokriću gubitka, a kod obrade osobnih podataka radnika potrebno je uzeti u obzir odredbe posebnih propisa koji uređuju radni odnose u Republici Hrvatskoj, odnosno odredbe Zakona o radu koji u članku 29. propisuje da se osobni podaci radnika smiju prikupljati, obrađivati, koristiti i dostavljati trećim osobama samo ako je to određeno Zakonom o radu ili drugim zakonom ili ako je to potrebno radi ostvarivanja prava i obveza iz radnog odnosa, odnosno u svezi s radim odnosom. Također, navodi se da javni interes da se pristup informaciji omogući ne postoji, s obzirom da su opće informacije o prosječnom broju zaposlenih (razdvojeno operativni radnici, administracija i uprava) te informacije o prosječnim neto plaćama (i posebno informacije za plaću direktora) za razdoblje od 2014. do 30. lipnja 2018. godine već objavljene i učinjene dostupnima javnosti u studenom 2018. godine kada su i žalitelju neposredno dostavljene tablice sa svim relevantnim općim podacima i napomenama koji se tiču poslovanja trgovačkog društva Čistoća d.o.o. Varaždin za navedeno razdoblje. Ističe se da se konkretnom zahtjevu nedvojbeno radi o prekomjernom prikupljanju podataka, a da korisnik očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama razvidno je posebice iz činjenice da je od 26. listopada do 17. prosinca 2018. godine podnio četiri zahtjeva za pristup informacijama u kojima ima običaj tražiti informacije o svim radnicima, svim poslovnim partnerima, svim cijenama, sve troškove, sve naknade i to za razdoblja unazad 5 godina, bez konkretnog razloga i dalje raspršuje svoje zahtjeve unatoč dobivenim odgovorima te transparentno objavljenim informacijama o financijskom i organizacijskom poslovanju trgovačkog društva Čistoća d.o.o. Varaždin, pa se nameće zaključak da žalitelj tražeći velik broj informacija pogrešno koristi svoja prava iz Zakona o pravu na pristup informacijama.

S obzirom da je iz pobijanog rješenja trgovačkog društva Čistoća d.o.o. Varaždin razvidno da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva za pristup informacijama zlouporaba prava na pristup informacijama, u drugostupanjskom postupku kod  utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.

Dopisom Broj: 162-069/17 od 17. siječnja 2019. godine trgovačko društvo Čistoća d.o.o. Varaždin dostavilo je Povjereniku za informiranje na nadležno postupanje žalbu i spis predmeta, zajedno sa preslikama četiriju zahtjeva koje je žalitelj podnio u 2018. godini i dopise koje prvostupanjsko tijelo žalitelju dostavilo povodom predmetnih zahtjeva. Uvidom u dostavljene zahtjeve utvrđeno je da je uz zahtjev o kojem je odlučeno pobijanim rješenjem, žalitelj podnio još tri zahtjeva kojim je zatražio sljedeće informacije: 1) zahtjevom od 26. listopada 2018. godine žalitelj je zatražio podatke o broju zaposlenih radnika na početku 2014., 2015., 2016., 2017. i 2018. godine, podatak o broju radnika na terenu po godinama, podatak o ukupnim prihodima tvrtke po godinama od 2014. do 2018., odnosno za 2018. godinu za njenu prvu polovinu, podatak o mjesečnoj naknadi članovima Nadzornog odbora u razdoblju od 2014. do 2018. godine, podatak o mjesečnoj plaći direktora;  2) zahtjevom od 31. listopada 2018. godine žalitelj je zatražio sljedeće: 1. kojim tvrtkama trgovačko društvo Čistoća d.o.o. Varaždin prodaje otpadni papir i karton koji prikuplja i po kojim cijenama, kojim tvrtkama prodaje otpadno staklo i po kojoj cijeni, kojim tvrtkama prodaje otpadni metal i po kojoj cijeni, da li se metal sortira po vrstama, koje tvrtke plaća za zbrinjavanje otpadne plastike i po kojim cijenama, koje tvrtke plaća za zbrinjavanje otpadnog tekstila i po kojim cijenama, koje tvrtke plaća za zbrinjavanje biootpada i po kojim  cijenama te koliko je u razdoblju od 2014. do 2018. godine bilo sjednica Nadzornog odbora, po godinama; 3) zahtjevom od 7. studenoga 2018. godine žalitelj je zatražio da mu se, ako postoji, dostavi izrađeni revizijski izvještaj za 2017. godinu.

Nadalje, utvrđeno je da je tijelo javne vlasti, trgovačko društvo Čistoća d.o.o. Varaždin postupilo po predmetnim zahtjevima i žalitelju omogućilo pravo na pristup informacijama, dostavljajući tražene podatke i upućujući na to gdje su oni javno objavljeni.

Također, utvrđeno je da prilikom postupanja po predmetnom zahtjevu od 17. prosinca 2018. godine, tijelo javne vlasti provelo postupak testa razmjernosti i javnog interesa koji se, sukladno članku 16. stavku 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, provodi u slučaju postojanja ograničenja iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7 i stavka 3. i 4. citiranog Zakona, a pobijano rješenje doneseno je temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kojem slučaju provedba testa razmjernosti i javnog interesa nije propisana.

U drugostupanjskom postupku izvršen je uvid u Izvješće o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2018. godinu koje je, temeljem odredbe članka 60. stavka 2. citiranog Zakona, trgovačko društvo Čistoća d.o.o. Varaždin dostavilo Povjereniku za informiranje. Uvidom u navedeno, utvrđeno je da je tijelo javne vlasti u 2018. godini zaprimilo ukupno pet zahtjeva za pristup informacijama, od kojih je četiri zahtjeva usvojeno, a jedan odbijen.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost  zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.

Cijeneći sve činjenice i okolnosti, a osobito broj sveukupno zaprimljenih zahtjeva, ukupan broj žaliteljevih zahtjeva i informacije koje je žalitelj tražio u 2018. godini, u žalbenom postupku utvrđeno je da, unatoč broju i dinamici podnesenih zahtjeva, nije došlo do zloupotrebe prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

S obzirom da tijelo javne vlasti u žalbenom postupku nije Povjereniku za informiranje dostavilo informacije koje su predmet žaliteljevog zahtjeva, nužno je poništiti osporeno rješenje te vratiti predmet na prvostupanjski postupak.

U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

Prilikom rješavanja zahtjeva tijelo javne vlasti, trgovačko društvo Čistoća d.o.o. Varaždin, treba utvrditi posjeduje li informaciju koju je žalitelj zatražio, uzimajući pritom u obzir da pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji i ne predstavlja dužnost tijela javne vlasti da ulaže dodatni trud, povezivanje, tumačenje, odnosno izradu i stvaranje informacije, odnosno tijelo javne vlasti mora razmotriti posjeduje li one dokumente koji bi sadržavali informaciju koju je žalitelj zatražio zahtjevom. Nadalje, ukoliko tijelo javne vlasti utvrdi da posjeduje traženu dokumentaciju, treba razmotriti postoje li u odnosu na iste ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama za koje je potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa, potrebno je postupiti  sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Test razmjernosti i javnog interesa podrazumijeva da tijelo javne vlasti, kada rješava konkretni zahtjev za pristup informacijama koje su iz kategorije izuzetaka iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, procijeni hoće li omogućavanje tih informacija biti u interesu javnosti i hoće li od njihovog omogućavanja biti više koristi nego štete po zaštićene interese iz navedenog članka Zakona. Kako bi tijelo javne vlasti došlo do odluke, potrebno je pronaći ravnotežu između suprotstavljenih razloga, na temelju pojedinih okolnosti slučaja. Napominje se da tijelo javne vlasti kod rješavanja zahtjeva za pristup informacijama treba razmotriti da li je moguće žalitelju omogućiti djelomičan pristup traženoj informaciji. Naime, u članku 15. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisana je obvezu tijelu javne vlasti u slučaju kada tražena informacija sadrži podatak koji podliježe ograničenju, da preostale dijelove informacije treba učiniti dostupnima.  Kada nema razloga za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti treba omogućiti slobodan pristup zatraženoj informaciji. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti u obvezi je donijeti rješenje o odbijanju zahtjeva.

Ukoliko se radi o obimnoj dokumentaciji, tijela javne vlasti imaju pravo, sukladno odredbi članka 19. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, tražiti od korisnika naknadu stvarnih i materijalnih troškova koji nastanu pružanjem informacije, a na izračun navedene naknade primjenjuju se Kriteriji za određivanje visine naknade stvarnih i materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14 i 15/14).

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku  riješiti ovu upravnu stvar.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.  

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Zoran Pičuljan