KLASA: UP/II-008-07/19-01/93

URBROJ: 401-01/05-19-3

Zagreb, 12. rujna 2019.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………,  izjavljene protiv rješenja Agencije za odgoj i obrazovanje, KLASA: 008-01/18-01/0002, URBROJ: 561/5-17-2 od 30. siječnja 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenja Agencije za odgoj i obrazovanje, KLASA: 008-01/18-01/0002, URBROJ: 561/5-17-2 od 30. siječnja 2018. godine.

2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.          

O b r a z l o ž e n j e

Agencija za odgoj i obrazovanje (dalje u tekstu: Agencija) je točkom  1. izreke pobijanog rješenja usvojila zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) u dijelu kojim se traži anketni upitnik izrađen u sklopu spomenutog anketnog istraživanja, dok je točkom 2. izreke odbila žaliteljev zahtjev, u dijelu u kojem je zatražen podatkovni okvir (baza podataka s kodiranim odgovorima ispitanika) i kodni plan anketnog istraživanja o stavovima učitelja/nastavnika na uzorku osnovnih i srednjih škola u Republici Hrvatskoj koje je provedeno u 2017. godine u sklopu projekta Vijeća Europe „Instrumenti za implementaciju Okvira kompetencija za demokratsku kulturu“. Predmetni zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., u svezi s člankom 15. stavkom 4. točkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, i razloga što se radi o informaciji koja je u postupku izrade, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade.

Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene zakona. Smatra kako je obrazloženje rješenja pogrešno jer zatražena informacija nije u postupku izrade te jer Agencija nema isključivo pravo njezina korištenja. Ističe kako je istraživački izvještaj nastao na temelju zatražene informacije dovršen, iz čega slijedi da je izrada podatkovnog okvira na temelju kojeg je nastao istraživački izvještaj također dovršena, odnosno zatražena informacija nije u postupku izrade. Navodi kako iz javno dostupnih priopćenja i obavijesti Agencije nije vidljivo da je objava istraživačkog izvještaja preliminarnog karaktera ni da su prikupljeni podaci još u fazi obrade. Naglašava kako sadržaj obrazloženja rješenja upućuje da Agencija ne želi učiniti dostupnim traženu informaciju jer se njome namjerava koristiti u daljnjem radu, što ne čini valjanju osnovu za ograničavanje pristupa, te navodi kako Agencija ne obrazlaže kako bi objavljivanje zatražene informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade niti je razvidno kako bi do toga moglo doći. Predlaže da se njegova žalba usvoji.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 17. siječnja 2018. godine zatražio od Agencije podatkovni okvir (baza podataka s kodiranim odgovorima ispitanika) i popratnu dokumentaciju (anketni upitnik, kodni plan) anketnog istraživanja o stavovima učitelja/nastavnika na uzorku osnovnih i srednjih škola u Republici Hrvatskoj koje je provedeno u 2017. godine u sklopu projekta Vijeća Europe „Instrumenti za implementaciju Okvira kompetencija za demokratsku kulturu.“

Nadalje je utvrđeno kako je tijelo javne vlasti povodom predmetnog zahtjeva u točki 1. izreke pobijanog rješenja usvojilo žaliteljev zahtjev u dijelu kojim se traži anketni upitnik izrađen u sklopu spomenutog anketnog istraživanja, dok je u točki 2. izreke odbilo žaliteljev zahtjev u dijelu u kojem je zatražen podatkovni okvir (baza podataka s kodiranim odgovorima ispitanika) i kodni plan anketnog istraživanja.

U obrazloženju pobijanog rješenja, u dijelu koji se odnosi na točku 2. izreke, tijelo javne vlasti navodi da je nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa donesen zaključak da se u konkretnom slučaju pristup zatraženoj informaciji mora ograničiti s obzirom da je zatražena informacija u postupku izrade, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade. Ističe kako je Agencija javno objavila priopćenje o preliminarnim rezultatima istraživanja koje je još u fazi obrade i daljnjeg razvoja metodologije istraživanja, slijedom čega proizlazi da tražena informacija nije cjelovita i konačna, već se očekuje njezina daljnja obrada i razvoj zbog čega je potrebno ograničiti pristup istoj.

S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Također je razmatrana odredba članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano kako tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija u postupku izrade unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade.

Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa.

Kako bi se u potpunosti zadovoljile procesne pretpostavke donošenja odbijajućeg rješenja, tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir da u slučaju kada  postoji razlog za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama,  dužno je  provesti test razmjernosti i javnog interesa.

Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ukoliko javni interes za dostupnošću informacija prevladava nad mogućom štetom za zaštićene interese.  Kod provedbe testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi može li se pristup informaciji ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, bi li omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te prevladava li potreba zaštite interesa za ograničenjem ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Tijelo javne vlasti, međutim, u prvostupanjskom postupku nije provelo test razmjernosti i javnog interesa na način kao što je maloprije navedeno -  stavljajući u razmjer zaštitu određenog interesa i interes javnosti da joj se omogući pristup predmetnoj informaciji.

Tijelo javne vlasti je u obrazloženju pobijanog rješenja samo reproduciralo definiciju članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, ne dajući objašnjenje na koji bi se način omogućavanje pristupa zatraženoj informaciji  moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade te kakve bi točno štetne posljedice iz toga proizašle.

Drugim riječima, provedeni test razmjernosti i javnog interesa je trebao odgovoriti na pitanje kako povezati omogućavanje zatraženih informacije sa mogućnošću narušavanja procesa izrade predmetne informacije.

Razmatrajući  dostavljeni spis predmeta, kao i žaliteljeve žalbene navode i dostavljeni prilog uz žalbu, vidljivo je kako je zatražena informacija dovršena i izrađena te je iskorištena za potrebe okončanog anketnog istraživanja, te da svako daljnje obrađivanje i razvoj predstavlja samo nadogradnju već gotove informacije a ne njezinu inicijalnu izradu.

Tijelo javne vlasti, osim toga, nije u potpunosti uzelo u obzir odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka iz stavka 1. ovog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

Drugim riječima, izrada zatražene informacije financirana je javnim, proračunskim sredstvima, a kako očito nije klasificirana stupnjem tajnosti, trebala bi biti dostupna javnosti i bez provedbe testa razmjernosti i javnog interesa.

Tijelo javne vlasti stoga treba dati jasno i činjenično utemeljeno obrazloženje što je mislilo prilikom navođenja da bi omogućavanje pristupa zatraženoj informaciji prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade; koje su moguće štetne posljedice objavljivanja informacije te kada se očekuje i koji su modaliteti daljnje obrade i razvoja zatražene informacije.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

Tijelo javne vlasti je u ponovnom postupku dužno  razmotriti žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.  

S obzirom na neargumentirano obrazloženje pobijanog rješenja, ukazuje se na odredbu članka 8. Zakona o općem upravnom postupku kojom je propisano kako u postupku treba utvrditi pravo stanje stvari, i u tu se svrhu moraju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari.

Navedeno načelo utvrđivanja materijalne istine, kao jedne od okosnica svakog upravnopravnog postupka, trebalo bi posebno doći do izražaja u slučaju kada se diskvalificira ustavno pravo korisnika na pristup informacijama, tako da bi prvostupanjsko tijelo u rješenju trebalo prezentirati činjenice i okolnosti na način da se nedvosmisleno utvrdi kako na zatraženim informacijama postoji ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, te, u slučaju zakonske obaveze, ispravno provesti test razmjernosti i javnog interesa.

U tom se smislu ističe važnost obrazloženja rješenja, jer obrazloženje omogućava stranci da pomoću žalbe zaštiti svoje interese i pokuša pobiti navode iz rješenja tijela javne vlasti. Kada rješenje nema valjano obrazloženje, podnositelj zahtjeva je doveden u nejednak položaj u odnosu na tijelo i ne može u potpunosti ostvariti svoje ustavom zajamčeno pravo na žalbu.

Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred  Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Zoran Pičuljan