KLASA: UP/II-008-07/19-01/109

URBROJ: 401-01/05-19-2

Zagreb, 16. srpnja 2019.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, KLASA: UP/I-008-01/19-01/04, URBROJ: 338-01-06-19-03 od 16. siječnja 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama,  donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje, KLASA: UP/I-008-01/19-01/04, URBROJ: 338-01-06-19-03 od 16. siječnja 2019. godine.

2. Odobrava se  ……… pravo na pristup preslici Ugovora br. 89/18 za nabavu usluga savjetovanja, sklopljenog dana 29. lipnja 2018. godine između Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje i zajednice ponuditelja: Competitio savjetovanje d.o.o., EMDA d.o.o.  i WYG savjetovanje d.o.o.

3. Predmet se u ostalom dijelu dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

4. Nalaže se Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje da u roku od 8 dana od pravomoćnosti ovog rješenja omogući ……… pristup odobrenoj informaciji, sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (u daljnjem tekstu: HZZO) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražena preslika Ugovora za nabavu usluge savjetovanja, sklopljenog između Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje i zajednice ponuditelja: Competitio savjetovanje d.o.o., EMDA d.o.o.  i WYG savjetovanje d.o.o.,  kao i preslika do sada zaprimljenih računa po navedenom Ugovoru te podatke o plaćanju po navedenom Ugovoru. Žaliteljev zahtjev odbijen je temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što zatražena informacija predstavlja poslovnu tajnu.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu zbog bitne povrede upravnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Smatra da zatražena informacija treba biti dostupna jer se radi o raspolaganju javnim sredstvima. Predlaže da se njegova žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako žalitelj u zahtjevu za pristup informacijama od 20. prosinca 2018. godine navodi kako je u registru ugovora javne nabave navedeno pod evidencijskim brojem 69/17-OP-OS kako za Ugovor za nabavu usluge savjetovanja HZZO koristi dobavljača zajednice ponuditelja: Competitio savjetovanje d.o.o., EMDA d.o.o.  i WYG savjetovanje d.o.o. Žalitelj stoga moli dostavu presliku Ugovora sa dobavljačem, presliku do sada zaprimljenih računa po navedenom Ugovoru i/ili drugu vjerodostojnu ispravu iz koje proizlazi ispunjenje usluge dobavljača te podatke o plaćanju po navedenom Ugovoru i/ili računu.

HZZO u obrazloženju pobijanog rješenja, kojim je odbio žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, navodi kako se zatražene informacije sukladno odredbama Pravilnika o tajnosti podataka i pravu na pristup informacijama HZZO-a smatraju poslovnom tajnom, stoga je nakon  provedenog testa razmjernosti i javnog interesa utvrđeno da u konkretnom slučaju ne prevladava javni interes nad interesom zaštite poslovne tajne.

U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je HZZO prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno utvrdio činjenično stanje, nakon čega je nepravilno primijenio zakonske odredbe.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.

Nastavno na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno  je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. U tom smislu, tijelo javne vlasti je dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima podupire postojanje izuzetka od pristupa propisanog člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2.,3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Odredbom  članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.

Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.

HZZO  je po sudu Povjerenika za informiranje propustio prikazati činjenice i okolnosti koje opravdavaju uskratu zatražene informacije jer ista predstavlja poslovnu tajnu, te je ujedno nepravilno proveo test razmjernosti i javnog interesa.

Naime, poslovnu tajnu prema stavku 1. članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.), predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.

Slijedom navedenog, HZZO je u prvostupanjskom postupku bio dužna pružiti  valjano obrazloženje kojim bi se jasno i nedvosmisleno identificirali razlozi zbog kojih bi omogućavanjem uvida u zatraženu informaciju dovelo do štetnih posljedica za njezine gospodarske interese ili gospodarske interese njezinog ugovornog partnera, što je ratio legis instituta poslovne tajne.

Drugim riječima, tijelo javne vlasti ne smije spekulirati, nagađati i koristiti se argumentom zastrašivanja (argumentum in terrorem) oko nastanaka moguće štete prilikom davanja informacije, već  zakonsku svrhu  instituta poslovne tajne nalazimo u jasnom i nedvosmislenom identificiranju razloga zbog kojih bi davanje određenih podataka dovelo do štetnih posljedica za gospodarske interese subjekta odnosno njegovu poziciju na tržištu.

Također, tijelo javne vlasti mora argumentirano ukazati na vjerojatnu ozbiljnu povredu zaštićenog interesa. Nije dovoljno citirati zakonska ograničenja već je potrebno iste utemeljiti i obrazložiti kako bi se utvrdila vjerojatnost ozbiljne povrede gospodarskog interesa. Irelevantna je tvrdnja iz pobijanog rješenja da ugovorni partneri HZZO-a nisu javne ustanove, budući da bilo koja pravna ili fizička osoba koja sklapa ugovor sa tijelom javne vlasti mora biti svjesna da su tijela javne vlasti obveznici primjene Zakona o pravu na pristup informacijama te da su njihovi ugovori podložni javnoj reviziji.

Osim toga, poslovna tajna je uređena i Zakonom o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti („Narodne novine“, broj 30/18) kojim se u pravni poredak prenosi  Direktiva (EU) 2016/943 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti neotkrivenih znanja i iskustva te poslovnih informacija (poslovne tajne) od nezakonitog pribavljanja, korištenja i otkrivanja te Direktiva 2004/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o provedbi prava intelektualnog vlasništva.

Odredbom članka 8. stavka 1. točke 1. Zakona o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti propisano je kako će sud odbaciti zahtjev za primjenu mjera, postupaka i pravnih sredstava iz članka 7. stavka 1. ovoga Zakona kada je navodno pribavljanje, korištenje ili otkrivanje poslovne tajne učinjeno radi ostvarivanja prava na slobodu izražavanja misli, prava na pristup informacijama te slobode izvještavanja, u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i Poveljom Europske unije o temeljnim pravima te zakonom kojim se uređuje pravo na pristup informacijama, kao i zakonom kojim se uređuje medijsko izvještavanje, a u skladu s poštivanjem slobode i pluralizma medija.

HZZO prilikom provedbe testa razmjernosti i javnog interesa nije uzeo u obzir da  se tražena informacija odnosi na potrošnju javnih sredstava tijela javne vlasti, stoga u tom smislu treba navesti da je člankom 16. stavkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak. Kako zatražena informacija nije klasificirana stupnjem tajnosti, već je proglašena poslovnom tajnom, ona bi, sukladno zakonskom izričaju, trebala biti dostupna javnosti, budući da se traži ugovor koji se tiče neposredne potrošnje sredstava tijela javne vlasti.

S obzirom da tijelo javne vlasti u obrazloženju pobijanog rješenja navodi kako se zatražene informacije smatraju poslovnom tajnom sukladno Pravilniku o poslovnoj tajni HZZO-a, potrebno je naglasiti kako Zakon o pravu na pristup informacijama predstavlja organski zakon kojim se razrađuje ustavom zajamčeno temeljeno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, stoga slijedom pravnog načela lex superior derogat legi inferiori navedeni Zakon predstavlja viši pravni akt od predmetnog Pravilnika, tako da prilikom njihove kolizije, odredbe navedenog Zakona derogiraju odredbe Pravilnika.

Važno je napomenuti kako bilo koja pravna ili fizička osoba koja sklapa ugovor sa tijelom javne vlasti mora biti svjesna da ulazi u javni prostor gdje prevladava javni interes i gdje pretežu pojačana načela transparentnosti. Skrivanjem određenih informacija otvara se mjesto za dvojbu i sumnju u ispravan način trošenja proračunskih ili drugih javnih sredstava, a same korisnike prava na pristup informacijama nezakonito se lišava njihovog temeljnog, ustavom  zajamčenog ljudskog prava na pristup informacijama.

Ugovorna transparentnost omogućava javnosti evaluaciju ugovora koje sklapaju tijela javne vlasti u javnom interesu. Stoga eventualna gospodarska šteta koja bi nastala davanjem takvih ugovora mora biti jasno i detaljno navedena i obrazložena, u suprotnom javnost ima pravo smatrati da poslovna tajna skriva nekompetentnost, loše upravljanje, rad za privatne interese i korupciju.

Dosadašnjom upravnosudskom praksom, rješenjima drugostupanjskog tijela u zaštiti prava na pristup informacijama te teleološkim tumačenjem cilja i svrhe Zakona o pravu na pristup informacijama došlo se je do stajališta kako ugovori između subjekata javnog te subjekata privatnog prava, odnosno između više subjekata javnog prava, predstavljaju informaciju od javnog interesa. Navedene primjere iz prakse mogu se pronaći na Tražilici odluka i mišljenja Povjerenika za informiranje i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (TOM), na poveznici, http://tom.pristupinfo.hr/pregledfilter1.php.

Također se napominje kako je Visoki upravni sud Republike Hrvatske presudom poslovni broj UsII-264/19-6 od 27. lipnja 2019. godine odbio tužbeni zahtjev HZZO-a za poništenje rješenja Povjerenika za informiranje kojim je podnositelju zahtjeva odobreno pravo na pristup preslici ugovora za nabavu usluga informiranja te preslici zaprimljenih računa po predmetnom ugovoru, što predstavlja istu pravnu osnovu i slično činjenično stanje kao i ova upravna stvar.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da  kad  utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje nije utvrdio opravdanim razloge za ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u točki 2. i 4. izreke rješenja.

U žalbenom je postupku nadalje utvrđeno kako HZZO  nije dostavio Povjereniku za informiranje sve informacije zatražene žaliteljevim zahtjevom, odnosno nije dostavio presliku do sada zaprimljenih računa po zatraženom Ugovoru te podatke o plaćanju po navedenom Ugovoru.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u točki 3. izreke ovog rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

 HZZO je u ponovnom postupku dužan  razmotriti žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja i upute iz ovog rješenja riješiti ovu upravnu stvar.  Prvostupanjsko tijelo također treba imati na umu odredbu članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, te u određenim, zakonom propisanim slučajevima ograničavanja pristupa informaciji, prije donošenja odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa. Ako informacije iz zahtjeva sadrže neki razlog za ograničenje od pristupa, prvostupanjsko tijelo bi trebalo postupiti sukladno odredbi članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama kojim je propisano da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavka 2. i 3.  ovog članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim. HZZO u ponovnom postupku treba imati na umu i odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Zoran Pičuljan