KLASA: UP/II-008-07/19-01/239

URBROJ: 401-01/10-19-2

Zagreb, 15. srpnja 2019. godine

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13), povodom žalbe ……… iz Pule, ………, izjavljene protiv rješenja Grada Pule, KLASA: 361-01/14-01/115, URBROJ: 2168/01-01-02-0206-19-14 od 22. siječnja 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ……… izjavljena protiv rješenja Grada Pule, KLASA: 361-01/14-01/115, URBROJ: 2168/01-01-02-0206-19-14 od 22. siječnja 2019. godine kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem Grad Pula je odbio zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražio da mu se omogući uvid i izrada kopija svih lokacijskih dozvola, rješenja o uvjetima građenja i građevinskih dozvola izdanih od strane Uprave Grada Pule u periodu od 13. srpnja 2007. godine do 31. prosinca 2013. godine, temeljem članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da dijelovi zatraženih informaciju predstavljaju zaštićene osobne podatke, i temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer prvostupanjsko tijelo smatra da žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da je prvostupanjsko tijelo po drugi puta odbilo zahtjev stranke za pristupom traženim informacijama. Ističe da se u obrazloženju prvostupanjskog rješenja ponovno navode isti razlozi kao u ranijem rješenju. Osporava stav prvostupanjskog tijela da bi tražene informacije predstavljale zaštićene osobne podatke. Ističe da se radi o podacima koji su javno dostupni u zemljišnim knjigama i do kojih se može doći jednostavnim klikom miša. Smatra da navedeni podaci ne mogu ostati tajnim. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je neosnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj 6. lipnja 2014. godine Gradu Puli, Upravnom odjelu za prostorno uređenje, Odsjeku za gradnju, podnio molbu za uvid u dokumentaciju sljedećeg sadržaja: „moli da mu se omogući uvid i izrada kopija svih lokacijskih dozvola, rješenja o uvjetima građenja i građevinskih dozvola izdanih od strane Uprave Grada Pule u periodu od 13. srpnja 2007. do 31. prosinca 2013. godine, uz napomenu da se isti zahtjev temelji na rješenju Agencije za zaštitu osobnih podataka UP/II-008-04/12-01/309 od 14. studenog 2012. godine i rješenju Upravnog suda u Rijeci 4 Usl-153/13-9 od 20. kolovoza 2013. godine kojim je odbačena tužbe prvostupanjskog tijela protiv citiranog rješenja. Ističe da su na osnovu navedenih odluka  takvi podaci priznati kao javni i dostupni svima, da će skupljani podaci dokazati Ministarstvu diskriminatorno ponašanje Grada Pule prema njemu odnosno da će pokazati da su drugim strankama dozvoljavali ono što njemu nisu.

U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje.

Uvodno se ističe da je rješenjem Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/14-01/369, URBROJ: 401-01/06-18-2 od 24. listopada 2018. godine poništeno rješenje Grada Pule, KLASA: 361-01/14-01/15, URBROJ: 2168/01-01-02-0206-14-4 od 06. kolovoza 2014. godine te je prvostupanjskom tijelu dana uputa da je u ponovljenom postupku dužno utvrditi sve činjenice važne za donošenje pravilnog rješenja.                   

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Odredbom članka 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informacijama, ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje zaštita osobnih podataka.

Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informacijama iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka navedenog Zakona dužno prije donošenje odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa. Nadalje, stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. i 3 navedenog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Prema članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, 25/13, 85/15) tijelo javne vlasti rješenjem će odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kad zbog učestalih zahtjeva za dostavom istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojim se traži veliki broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Iz obrazloženja pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da se žalitelju onemogućava pristup traženim informacijama temeljem članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. U rješenju se također navodi da je iz službene evidencije od 2008. godine do kraja prosinca 2013. godine utvrđeno da je u postupcima lokacijskih dozvola, rješenja o uvjetima građenja i građevinskih dozvola rješavano u više od 1000 UP predmeta. Dalje se ističe da se točan broj riješenih predmeta može utvrditi samo uvidom u svaki pojedini spis predmeta. Također se ističe da je žalitelj zahtjev podnio „kako bi dokazao Ministarstvu diskriminacijski rad gradske uprave Grada Pule prema njemu“, odnosno da u žalbi od 19. kolovoza 2014. godine navodi „da bi pronašao ono što ga zanima u prvih 100 predmeta“. Osim toga, navodi se da bi pregledom, obradom ili analizom trebalo utvrditi da li pojedini predmet sadrži građevinsku ili lokacijsku dozvolu, te na istim prekriti ogromnu količinu osobnih podataka i drugih podataka zaštićenim zakonom. Ističe se da bi za uvid u navedene predmete bilo potrebno osigurati radne prostorije, angažirati službenike da analiziraju predmete i izvlače dokumente traženih dozvola, te zacrnjuju osobne podatke, što iziskuje nerazmjeran trud i mjesecima dug posao. Zaključno se navodi da Grad Pula nema prostorne, tehničke ili kadrovske mogućnosti da bi za tako povećan obim poslova uložio brojne radne sata i mjesece rada koji iziskuje prerasporediti službenike ili dodatno zapošljavati da vrše uvide u spise, analiziraju dokumente, utvrđuju osobne podatke i zacrnjuju ih, čime bi ozbiljno došlo u pitanje načelo ekonomičnosti rada gradske uprave i postupanja u rješavanju zahtjeva građana sa što manje troškova.

U odnosu na pozivanje prvostupanjskog tijela na zloupotrebu prava na pristup informacijama, ističe se kako slijedi.

Po mišljenju Povjerenika za informiranje, činjenica da žalitelj traži sva rješenja lokacijskih dozvola, rješenja o uvjetima građenja i građevinskih dozvola za razdoblje od 6 godina (radi se o preko 1000 spisa), ukazuje na činjenicu da žalitelj traži veći broj informacijama u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Osim toga, ispunjeno je i subjektivno obilježje zlouporabe prava na pristup informacijama, jer žalitelj ne postupa s ciljem pribavljanja informacija od javnog značaja, odnosno isti želi dokazati “diskriminatorno postupanje prvostupanjskog tijela u odnosu na njega”, što bi isti “našao u prvih 100 spisa”.

Člankom 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine, 85/15) izmijenjen je Zakon o pravu na pristup informacijama („Narodne novine, 25/13) na način da je u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona predviđena zloupotreba prava na pristup informacijama.

Sukladno članku 32. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, 85/15) postupci započeti do stupanja na snagu Zakona nastavit će se i dovršiti sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, 25/13).

U konkretnom slučaju, zahtjev žalitelja je podnesen dana 06. lipnja 2014. godine, zbog čega nije moguće primijeniti institut zloupotrebe prava.

U odnosu na pozivanje tužitelja na odredbu članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, ističe se da činjenica što tražene informacije sadrže i zaštićene osobne podatke, nije razlog za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama u cijelosti, posebno imajući u vidu odredbu članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama kojim je propisano da će se preostali dijelovi informacije učiniti dostupnim, ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavka 2. i 3. navedenog članka, a koju odredbu prvostupanjsko tijelo uopće nije razmatralo prilikom donošenja pobijanog rješenja.

Člankom 116. stavkom 1. točkom 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) propisano je da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako je prvostupanjsko rješenje na zakonu osnovano, ali zbog drugih razloga, koji su navedeni u ovom rješenju, a ne onih koji su navedeni u osporenom rješenju.

Iako je prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo materijalno pravo, odnosno odredbu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, te nije primijenilo odredbu članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, navedeno nije od utjecaja na zakonitost odluke, iz razloga što je pobijano rješenje na zakonu osnovano iz sljedećih razloga.

Napominje se da je ranijim rješenjem Povjerenika za infomiranje, KLASA: UP/II-008-07/14-01/369, URBROJ: 401-01/06-18-2 od 24. listopada 2018. godine između ostalog, ukazano prvostupanjskom tijelu na činjenicu da prvostupanjsko rješenje nije sadržavalo odlučne činjenice vezano za primjenu članku 5. stavku 1. točku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakon o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra ili u bilo kojem drugom obliku, neovisno o načinu na koji je prikazana (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis).

Pristup informaciji u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, dakle informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku, odnosno zakonska definicija informacije ne uključuje obvezu tijela javne vlasti da izrađuje analize, izvješća i sastavlja odgovore na pitanja, sastavlja izjave, pokreće postupke ili da obavlja dodatne aktivnosti. Drugim riječima, pristup informacijama u smislu Zakona uključuje dobivanje preslike gotove informacije koju tijelo javne vlasti posjeduje u trenutku podnošenja zahtjeva, npr. određenog dokumenta, ili drugog zapisa podataka, odnosno do koje bi moglo doći jednostavnim pretraživanjem elektroničke baze podataka.

U konkretnom slučaju, iz zahtjeva žalitelja jasno je da isti traži rješenja o lokacijskim dozvolama, rješenja o uvjetima građenja, rješenja o građevinskim dozvolama.

Međutim, s obzirom da se radi o preko 1000 spisa, i da žalitelj traži samo rješenja o lokacijskim dozvolama, građevinskim dozvolama i uvjetima, građenja, logično je da treba izvršiti uvid u svaki pojedinačni spis kako bi se utvrdilo je li u konkretnom slučaju doneseno rješenje o lokacijskoj dozvoli, ili je doneseno rješenje o odbijanju zahtjeva, a koja nisu predmet zahtjeva žalitelja.

Naime, prvostupanjsko tijelo nema obvezu skupnog vođenja informacija koje žalitelj traži, a sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama ne postoji obveza prvostupanjskog tijela da obavlja dodatne aktivnosti radi udovoljavanja zahtjevu žalitelja.

Osim toga, Povjerenik za informiranje prihvaća i navode prvostupanjskog tijela u dijelu u kojem se detaljno navode sve radnje koji bi trebalo poduzeti radi udovoljavanja zahtjevu žalitelja (angažiranje dodatnih službenika, utrošeno vrijeme, te dovođenje u pitanje redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti), jer se radi o pregledavanju preko 1000 predmeta.

Uzimajući u obzir navedeno, zahtjev žalitelja predstavlja zahtjev za izradom određene analize postupanja prvostupanjskog tijela, a što ne predstavljaja informaciju u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer se radi o podacima do kojih se može doći tijelo javne vlasti posjeduje može doći jedino dodatnim naporom i aktivnostima, odnosno uvidima u pojedine spise.

Prihvaćanje stava žalitelja značilo bi da bi svatko od tijela javne vlasti mogao tražiti izradu određene analize, čime bi se dovelo u pitanje redovito funkcioniranje tijela javne vlasti, što svakako nije svrha Zakona o pravu na pristup informacijama.

Osim toga, ističe se da je u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-141/17 od 06. rujna 2017. godine zauzeto stajalište da tijela javne vlasti nisu dužna u obvezi poduzimati radnje prikupljanja podataka radi formiranja nove informacije koju već ne posjeduju, odnosno da nisu obvezna vršiti uvid u svaki pojedinačni spis predmeta radi udovoljavanja zahtjevu žalitelja.

U odnosu na žalbeni navod žalitelja da je neshvatljivo zašto podaci prisutni u zemljišnjim knjigama nisu podaci o javnog značaja za prvostupanjsko tijelo ističe se sljedeće.

Člankom 121. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutarnjem ustroju, vođenju zemljišnih knjiga i obavljanju drugih poslova („Narodne novine“, 109/02) propisano je da se u vlastovnici zemljišnoknjižnog uloška EOP zemljišne knjige, između ostalog, naznačuje ime ili naziv vlasnika, adresa te matični broj osobe ili tvrtke.

Prema članku 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zemljišnim knjigama („Narodne novine“, 152/08) u ispravama koje su nastale nakon stupanja na snagu navedenog zakona moraju biti navedeni osobni identifikacijski brojevi.

Dakle, obrada navedenih osobnih podataka se u konkretnom slučaju vrši na temelju navedenih zakonskih odredbi.

S druge strane, člankom 9. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da korisnik koji raspolaže informacijom sukladno navedenom zakonu ima pravo tu informaciju javno iznositi.

Slijedom navedenog, sama činjenica što su primjerice podaci o adresi i osobnom identifikacijskom broju javno dostupni u zemljišnim knjigama ili katastru, ne dovodi do zaključka da navedene informacije predstavljaju informacije od javnog značaja u smislu članka 9. Zakona o pravu na pristup informacijama, niti daje pravo osobi da navedene informacije sadržane u izvatku iz zemljišne knjige ili izvoda iz katastra koristi u neku drugu svrhu, različitu od one navedene u citiranim odredbama.

Dakle, ne može se prihvatiti stav žalitelja da bi navedeni podaci u svakom slučaju predstavljali podatke od javnog značaja.

U odnosu na navode žalitelja da država objavljuje zaštićene osobne podatke, odnosno da su isti dostupni na oglasnoj ploči, ističe se sljedeće.

Sukladno članku 114. tada važećeg Zakona o prostornom uređenju i gradnji („Narodne novine“, 76/07) propisano je da se lokacijska dozvola, odnosno rješenje o odbijanju zahtjeva dostavlja stranci koja se nije odazvala pozivu tijela za uvid izlaganjem na oglasnoj ploči Ministarstva ili nadležnog upravnog tijela u roku od 8 dana, a isti odredbu sadrži članak 221. navedenog Zakona o dostavi rješenja o uvjetima građenja.

Iz navedenog proizlazi da se u konkretnom slučaju radi o načinu dostave rješenja stranci u postupku, te činjenica da je isto objavljeno na oglasnoj ploči ne dovodi samo po sebi zaključka da se radi o informacijama od javnog značaja, jer bi prihvaćanje stava žalitelja značilo da bi se svako pismeno u upravnom postupku, a koje bi se dostavljalo putem oglasne ploče (jer stranka nije primjerice obavijestila o promjeni prebivališta u smislu članka 91. Zakona o općem upravnom postupku) predstavljalo informaciju od javnog značaja.

Slijedom svega navedenog, valjalo je na temelju članka 116. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku riješiti kao u izreci rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Zoran Pičuljan