KLASA: UP/II-008-07/19-01/247

URBROJ: 401-01/05-19-6

Zagreb, 3. lipnja 2019.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ………, zastupnika u Hrvatskom saboru, Zagreb, Trg sv. Marka 6, izjavljene protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske, KLASA: UP/I-008-01/18-07/06, URBROJ: 50302/14-18-1 od 7. prosinca 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Vlade Republike Hrvatske, KLASA: UP/I-008-01/18-07/06, URBROJ: 50302/14-18-1 od 7. prosinca 2018. godine.

2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.          

O b r a z l o ž e n j e

Pobijanim rješenjem Vlade Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada RH) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj), kojim je od Vlade RH zatražio podatke o evidenciji ulaska i izlaska u zgradu Vlade RH  na dan 6. ožujka 2017. i 23. ožujka 2017. godine. Žaliteljev zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., u svezi članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što je zatražena informacija klasificirana stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“.

Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu Povjereniku za informiranje, u kojoj u bitnom navodi kako se odredbom članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.) kao i Zakonom o pravu na pristup informacijama, osobito njegovim člankom 3., jamči pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, uz ograničenja koja moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem. Žalitelj ukazuje na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, U-III-5112/2011 od 7. travnja 2016. godine, kojom je ocijenjena kao neustavna uskrata podataka evidencije ulazaka i izlazaka iz zgrade Vlade RH. Nadalje, žalitelj smatra kako je davanje informacije u javnom interesu jer Vlada RH mora transparentno predstaviti svoj rad zainteresiranoj javnosti, što uključuje sastanke koje članovi Vlade održavaju s fizičkim osobama u svojim službenim prostorijama. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 17. svibnja 2018. godine podnio Vladi RH zahtjev za pristup informacijama kojim je zatražio temeljem članka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama  podatke o evidenciji ulaska i izlaska u zgradu Vlade RH na dan 6. ožujka 2017. i 23. ožujka 2017. godine, pozivajući se pritom na presudu Ustavnog suda Republike Hrvatske, U-III-5112/2011 od 7. travnja 2016. godine.

Postupajući po zahtjevu za pristup informacijama  Vlada RH je rješenjem KLASA: UP/I-008-01/18-07/06, URBROJ: 50302/14-18-1 od 7. prosinca 2018. godine, odbila žaliteljev zahtjev za pristup traženoj informaciji jer je ista klasificirana stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“, sukladno Zakonu o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07. i  86/12.).

Iz spisa predmeta je vidljivo da je Vlada RH prije donošenja odluke o zahtjevu za pristup informacijama zatražila mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost (u daljnjem tekstu: UVNS), prema odredbi članka 16. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama te da je UVNS dao mišljenje KLASA: 008-01/18-01/02, URBROJ: 50439-05/66-19-27 od 5. studenoga 2018. godine. Nadalje je vidljivo da je Vlada RH, Koordinacija za sustav domovinske sigurnosti i branitelje, nakon zaprimanja mišljenja UVNS-a provela test razmjernosti i javnog interesa  na sjednici održanoj 6. studenoga 2018. godine.

U provedenom testu razmjernosti i javnog interesa se zaključuje da su podaci o ulascima i izlascima u zgradu Vlade RH, koji su označeni stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“, u izravnoj funkciji osiguranja i zaštite zgrade Vlade, koja je štićeni objekt I. kategorije, i predsjednika Vlade, koji je štićena osoba I. kategorije. Osim toga, da u zgradu Vlade dolaze i mnoge druge domaće i strane štićene osobe (diplomatsko osoblje), stoga bi otkrivanje podataka u predmetnim evidencijama moglo izravno utjecati na sigurnost objekta i učinkovitost mjera zaštite koje se provode sukladno preuzetim međunarodnim obvezama. Vlada RH smatra da ako bi se ti podaci javno objavili ili na drugi način učinili dostupnim javnosti, njihovom analizom moglo bi se doći do informacija o osiguranju ulaska u zgradu Vlade, koje bi se mogle koristiti i zloupotrijebiti radi narušavanja sigurnosti štićenog objekta i štićenih osoba koje redovito u njemu borave. Utvrđeno je da potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informacijama koje korisnik traži, prevladava u odnosu na iskazani javni interes i sa aspekta međunarodnih obveza Republike Hrvatske i zaštite njezinog ugleda u svijetu. Vlada RH je nakon provedenog postupka ocijenila da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informaciji u odnosu na javni interes, odnosno interes korisnika informacije da dobije podatke o ulascima i izlascima u zgradu Vlade RH na na dan 6. ožujka 2017. i 23. ožujka 2017. godine.

Pravo na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj je ustavom zajamčeno temeljno ljudsko pravo, s obzirom da se člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske  jamči  pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Odredbom članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana prvenstveno odredba članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka.

Službenici Ureda povjerenika za informiranje koji imaju certifikat za pristup klasificiranim podacima su dana 29. ožujka 2019. godine u prostorijama Vlade RH izvršili uvid u informaciju koja je predmet postupka, te su utvrdili da je ista klasificirana stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“.

Odredbom članka 9. Zakona o tajnosti podataka  propisano je kako se  stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“ klasificiraju podaci čije bi neovlašteno otkrivanje naštetilo djelovanju i izvršavanju zadaća državnih tijela u obavljanju poslova iz članka 5. ovoga Zakona.

Člankom 5. Zakona o tajnosti podataka propisano je da s obzirom na stupanj ugroze zaštićenih vrijednosti stupnjevima tajnosti iz članka 4. ovoga Zakona mogu se klasificirati podaci iz djelokruga državnih tijela u području obrane, sigurnosno-obavještajnog sustava, vanjskih poslova, javne sigurnosti, kaznenog postupka te znanosti, tehnologije, javnih financija i gospodarstva ukoliko su podaci od sigurnosnog interesa za Republiku Hrvatsku.

Odredbom članka 16. stavka 1. Zakona o tajnosti podataka propisano je da kad postoji interes javnosti, vlasnik podatka dužan je ocijeniti razmjernost između prava na pristup informacijama i zaštite vrijednosti propisanih u člancima 6., 7., 8. i 9. ovoga Zakona te odlučiti o zadržavanju stupnja tajnosti, promjeni stupnja tajnosti, deklasifikaciji ili oslobađanju od obveze čuvanja tajnosti podatka. Stavkom 2. propisano je kako je prije donošenja odluke iz stavka 1. ovoga članka vlasnik podatka dužan zatražiti mišljenje UVNS-a, dok je stavkom 3. propisano kako je vlasnik podatka dužan o postupku iz stavka 1. ovoga članka izvijestiti i druga nadležna tijela propisana zakonom.

Iz navedene zakonske odredbe proizlazi kako isključivo vlasnik klasificiranih podataka ima zakonsku ovlast odlučiti o zadržavanju stupnja tajnosti, promjeni stupnja tajnosti, deklasifikaciji ili oslobađanju od obveze čuvanja tajnosti podatka.

Odredbom članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona, dok  je člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu  sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.

Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes. Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. i 3. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen, te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Odredbom članka 8. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.) je propisano kako se u postupku treba utvrditi pravo stanje stvari i u tu se svrhu moraju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari.

Prema ocjeni Povjerenika za informiranje u ovom slučaju Vlada RH je pogrešno i nepotpuno utvrdila činjenično stanje te na tako utvrđeno činjenično stanje pogrešno primijenila odredbe materijalnog prava.

Odredbom članka 18. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da  korisnik ostvaruje pravo na pristup informaciji podnošenjem usmenog ili pisanog zahtjeva nadležnom tijelu. S obzirom da su zatražene informacije klasificirane stupnjem tajnosti, o zahtjevu za pristup informacijama može rješavati samo vlasnik informacije, koje prema članku 5. stavka 1. točki 8. Zakona o pravu na pristup informacijama, predstavlja tijelo javne vlasti u okviru čijeg djelokruga je nastala informacija klasificirana stupnjem tajnosti odnosno tijelo druge države ili međunarodna organizacija u okviru čijeg djelokruga je nastala međunarodna informacija.

Člankom 21. stavkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da ako tijelo javne vlasti zaprimi zahtjev za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, a nije njezin vlasnik, dužno je bez odgode, a najkasnije u roku od osam dana od zaprimanja zahtjeva, ustupiti zahtjev vlasniku informacije, o čemu će obavijestiti podnositelja.

Slijedom navedenih odredbi, ističe se kako je u slučaju kada su zatražene informacije klasificirane stupnjem tajnosti nužno utvrditi koje je tijelo njihov vlasnik jer samo vlasnik klasificirane informacije može rješavati o dostupnosti klasificirane informacije.

Uvidom u obrazloženje rješenja vidljivo je da se kao pravni temelj klasificiranja zatraženih informacija navodi članak 9. Zakona o tajnosti podataka, te dodatno točka IV. podtočka 9. Odluke o kriterijima za određivanje stupnjeva tajnosti podataka Vlade RH („Narodne novine“, broj 4/17.), članak 11. podstavak 10. Pravilnika o tajnosti službenih podataka Ministarstva unutarnjih poslova („Narodne novine“, 107/12.), kao i Uredba o određivanju štićenih osoba, objekata i prostora te provođenju njihove zaštite („Narodne novine“, broj 46/13., 103/14. - OUSRH, 151/14., 10/16. i 99/16.). Osim toga se navodi kako je Ministarstvo unutarnjih poslova, Ravnateljstvo policije, Uprava za posebne poslove sigurnosti dostavila mišljenje, URBROJ: 511-01-20-OGR-210-75/1-18 od 31. listopada 2018. godine, u kojem se između ostalog navodi kako se moli da se prilikom raspolaganja s dostavljenim podacima sadržanim u Evidenciji ulaska i izlaska iz zgrade Vlade RH uvaži stručno mišljenje kako bi svako njihovo neovlašteno otkrivanje štetilo uspješnom izvršavanju zadaća nadležnih službi.

U obrazloženju rješenja se navodi kako se u mišljenju UVNS-a  KLASA: 008-01/18-01/02, URBROJ: 50439-05/66-18-27 od 5. studenog 2018. godine navodi da je „uvidom u zatražena Izvješća utvrđeno da je sam stvaratelj istih Ministarstvo unutarnjih poslova, Ravnateljstvo policije, Uprava za posebne poslove sigurnosti, Služba za osiguranje i zaštitu štićenih objekata i prostora. Također, utvrđeno je da su navedena Izvješća, na zahtjev Vlade RH, a povodom zahtjeva za pristup informacijama g. ………, dostavljena u prilogu dopisa  MUP-a od 31. listopada 2018. godine, URBROJ: 511-01-20-OGR-210-75/1-18, kojim se, između ostalog citira članak 11. Pravilnika o tajnosti službenih podataka Ministarstva unutarnjih poslova…“ Također se navodi da s obzirom na prirodu ovlasti Ministarstva unutarnji poslova i postupanja u okviru provođenja mjera osiguranja i zaštite štićenih osoba, objekata i prostora, u okviru kojih se provode i mjere neposrednog tjelesnog osiguranja, te unutarnje i vanjsko osiguranje objekata i prostora, te s obzirom na razinu ugroženosti objekta Vlade RH kao štićenog objekta I. kategorije, UVNS ne osporava potrebu da se zatražena informacija i nadalje štiti odgovarajućom oznakom stupnja tajnosti.

Iz provedenog prvostupanjskog postupka, a osobito iz zapisnika o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa, mišljenja UVNS-a, mišljenja Ministarstva unutarnjih poslova, Ravnateljstva policije, Uprave za posebne poslove sigurnosti i obrazloženja pobijanog rješenja pobijanog rješenja u kojem se navode akti kojima se razrađuju kriteriji za određivanje stupnjeva tajnosti nije razvidno je li vlasnik klasificirane informacije Ministarstvo unutarnjih poslova ili Vlada RH jer su Vlada RH i Ministarstvo unutarnjih poslova u smislu odredbe članka 5. stavka 1. točki 8. Zakona o pravu na pristup informacijama posebna tijela javne vlasti koja trebaju rješavati zahtjeve za pristup informacijama sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama.

Slijedom navedenog, ako je Ministarstvo unutarnjih poslova stvaratelj i vlasnik zatražene informacije, navedeno  bi značilo da je Ministarstvo kao vlasnik informacije obvezan donijeti odluku o podnesenom zahtjevu, a ne Vlada RH.

Također, iz provedenog testa razmjernosti i javnog interesa je vidljivo kako nije ocijenjen  odnos između razloga koji govore u prilog ograničenju i javnog interesa da se informacija učini dostupnom. Osim toga, Vlada RH prilikom rješavanja zahtjeva nije uzela u obzir interes za zatraženom informacijom koja je predmet odluke Ustavnog suda U-III-5112/2011 od 7. travnja 2016. godine.

Iako se odluka Ustavnog suda RH U-III-5112/2011 od 7. travnja 2016. godine odnosi na ograničavanje pristupa informaciji zbog zaštite osobnih podataka, stajalište Ustavnog suda RH kako „sam ulazak u zgradu Vlade i izlazak iz nje određenog dana, kao javne institucije, nije isključivo privatna stvar čak niti kada su u pitanju privatne osobe nego je, zbog prvorazrednog javnog interesa također i javna stvar“, može biti protumačen i u ovom predmetu, u odnosu na informacije klasificirane stupnjem tajnosti.

Osim navedenog, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je Vlada RH nepotpuno utvrdila činjenično stanje te da nije dala argumente zbog kojih je bilo potrebno zadržati stupanj tajnosti „OGRANIČENO“ za sve podatke koji se nalaze u evidenciji ulazaka i izlazaka, odnosno Izvješća o posjetiteljima od 6. ožujka 2017. i 23. ožujka 2017. godine, osobito što je Zakonom o tajnosti podataka propisana obveza periodične procjene klasificiranih podataka na temelju koje se može promijeniti stupanj tajnosti ili izvršiti deklasifikacija podataka.

Vlada RH nije uzela u obzir odredbu članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavaka 2. i 3. ovoga članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim.  Također, Vlada RH prilikom rješavanja zahtjeva za pristup informacijama nije uzela u obzir stajalište Ustavnog suda RH iz odluke U-III-5112/2011 od 7. travnja 2016. godine, u kojoj se navodi kako postoji opravdani interes javnosti za pristup informacijama o ulascima i izlascima fizičkih osoba iz zgrade Vlade te nije razmotrila mogućnost razgraničenje  osoba na koje se može primijeniti ograničenje od pristupa, kao i na osobe čije se ime i prezime može učiniti dostupnim odnosno postoji li u tom dijelu mogućnost deklasifikacije podataka koji su sadržani u informaciji.

U žalbenom postupku je utvrđeno da Vlada RH nije argumentirano ukazala na vjerojatnu ozbiljnu povredu zaštićenog interesa jer prilikom provedbe testa razmjernosti i javnog interesa, nije dovoljno pozvati se na zakonska ograničenja već je potrebno iste utemeljiti i obrazložiti kako bi se utvrdila vjerojatnost ozbiljne povrede, odnosno potrebno je pružiti legitimni razlog  uskrate ustavnog prava na pristup informacijama.

Slijedom svega navedenog,  na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno je kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

Prilikom ponovnog rješavanja zahtjeva za pristup informacijama prvostupanjsko tijelo je dužno utvrditi je li ono vlasnik klasificirane informacije, a  slučaju da nije, zahtjev je obvezno ustupiti vlasniku informacije sukladno odredbi članka 21. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, koje treba o zahtjevu za pristup informacijama odlučiti uzimajući u obzir iznesene primjedbe u ovom rješenju.

U slučaju da je Vlada RH vlasnik informacije, dužna je pravilno i potpuno utvrditi činjenice i okolnosti slučaja te provesti test razmjernosti i javnog interesa na način da u konkretnom slučaju pruži argumente zašto bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji zaštićeni interes bio ozbiljno povrijeđen te zašto ograničenje od pristupa preteže nad interesom javnosti  da dobije informaciju, odnosno zašto bi uskraćivanjem pristupa bio povrijeđen javni interes za pristupom traženoj informaciji i koji su to razlozi zbog kojih interes javnosti za informacijom preteže nad potrebom ograničenja od pristupa informacijama. Razlozi moraju biti nedvosmisleni i dobro argumentirani  a tijelo javne vlasti također treba uzeti u obzir i mogućnost djelomičnog omogućavanja pristupa informaciji, propisanog člankom 15. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, ako se u provedenom postupku deklasificiraju određeni podaci.

Tijelo javne vlasti je u ponovnom postupku dužno  razmotriti žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.  

Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred  Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Zoran Pičuljan