KLASA: UP/II-008-07/18-01/70
URBROJ: 401-01/05-19-2
Zagreb, 5. ožujka 2019.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Financijske agencije, KLASA: 150-07/16-05/81, URBROJ: 02-05-17-8 od 17. veljače 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Financijske agencije, KLASA: 150-07/16-05/81, URBROJ: 02-05-17-8 od 17. veljače 2017. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Financijske agencije (u daljnjem tekstu: FINA) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojima je od FINA-e zatražena dostava preslike 4 ugovora koje je FINA sklopila sa različitim pravnim osobama. Žaliteljeva je žalba odbijena temeljem članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što se informacije koje se traže u zahtjevu ne smatraju informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. ovog Zakona.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako mu je informacija uskraćena uz paušalno, nezakonito i nerazumljivo obrazloženje te kako FINA nije postupila sukladno zaključku Povjerenika za informiranje. Ističe kako je FINA 100% u vlasništvu Republike Hrvatske te da neopravdanim uskraćivanjem informacija tijelo javne vlasti onemogućava preispitivanje postupaka javne nabave i nabave usluga, što je javni interes u konkretnom slučaju. Predlaže da se njegova žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis premeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 7. rujna 2016. godine zatražio od FINA-e sljedeće informacije: 1. Presliku ugovora o najmu skladišnog prostora na lokaciji Vrtni put bb u Zagrebu (ADC centar i arhiviranje izvornika dokumenata); 2. Presliku ugovora sa tvrtkom Ekomonitor u vezi održavanja softverskih sustava kako za ovo razdoblje tako i za prethodno razdoblje sa godišnjim ugovorenim iznosima; 3. Presliku ugovora sa tvrtkom HALMED kojom HALMED izabire tvrtku koja će vršiti arhiviranje, digitalizaciju i mikrofilmiranje podataka (cca 5,5 milijuna kom) za HALMED za naredno razdoblje; 4. Presliku ugovora sa tvrtkom HALMED kojim je FINA izvršila usluge arhiviranja, digitalizacije i mikrofilmiranja podataka za HALMED za prethodno razdoblje, a koji je ugovor još uvijek na snazi (cca 15,0 mil komada).Također je utvrđeno kako je tijelo javne vlasti odgovorom upućenim elektroničkom poštom žalitelju dana 6. listopada 2016. godine navelo kako su odgovori na sva žaliteljeva pitanja, uz detaljna objašnjenja, sadržana u prethodno dostavljenim e-mailovima. Uvidom u priloženu komunikaciju putem elektroničke pošte vidljivo je kako FINA pojašnjava žalitelju kako smatra da nije dužna dati informacije koje ne proizlaze iz njezinih javnih ovlasti, ne navodeći pritom o kojem se zakonskom ograničenju radi, niti donoseći rješenje o uskraćivanju informacije. Nakon uložene žaliteljeve žalbe, Povjerenik za informiranje zaključkom, KLASA: UP/II-008-07/17-01/16, URBROJ: 401-01/05-17-01 od 6. veljače 2017. godine nalaže FINA-i da riješi žaliteljev zahtjev za pristup informacijama od 7. rujna 2016. godine. sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama. FINA je povodom predmetnog zaključka donijela rješenje, KLASA: 150-07/16-05/81, URBROJ: 02-05-17-8 od 17. veljače 2017. godine, kojim je odbila žaliteljev zahtjev.
Tijelo javne vlasti u obrazloženju pobijanog rješenja navodi kako je pravna osoba s javnim ovlastima koju je osnovala Republika Hrvatska, međutim FINA ujedno obavlja i komercijalne poslove koji nisu podložni odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama. FINA također navodi kako se ne financira niti iz državnog proračuna niti od tzv. parafiskalnih nameta, a sredstva za plaće djelatnika FINA-e se financiraju iz vlastitih novčanih sredstava. U nastavku dopisa FINA tumači odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, pritom citirajući određene stručne članke, te zaključuje kako primjeni Zakona o pravu na pristup informacijama ne podliježu sve informacije u posjedu pojedinog tijela javne vlasti, već samo tzv. javne odnosno službene informacije, odnosno kako se javnost rada (pa tako i informacija) pravnih osoba s javnim ovlastima može odnosit samo na povjerene im poslove s javnim ovlastima, a ne i na ostale nejavne poslove. Navodi kako ugovori koji se traže zahtjevima za pristup informacijama nisu nastali u obavljanju javnih ovlasti, već su sklopljeni za potrebe obavljanja komercijalnih djelatnosti FINA-e, stoga FINA nije dužna davati njihove preslike. Vezano za točku 2. zahtjeva, FINA ističe kako nema niti jedan ugovor sklopljen s društvom Ekomonitor d.o.o., nego ima dva ugovora sklopljena s društvom Emes d.o.o., a u ugovorima je kao podizvoditelj navedeno društvo Ekomonitor d.o.o. Riječ je o Ugovoru o nabavi usluge održavanja Agfa softvera i Ugovoru o nabavi usluge održavanja DocStor softverskih proizvoda. Pritom naglašava kako FINA nije dužna korisnicima prava na pristup informacijama davati preslike ugovora o javnoj nabavi, već je u skladu s člankom 10. točkom 9. Zakona o pravu na pristup informacijama dužna na svojim internetskim stranicama objaviti informacije o postupcima javne nabave za koje postoji obveza objavljivanja, sukladno zakonu kojim se uređuje javna nabava. Ujedno ističe kako za javnu nabavu vrijedi poseban režim uređen Zakonom o javnoj nabavi, dok je primjena općeg propisa o pravu na pristup informacijama ex lege isključena.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano kako će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. ovog Zakona.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano kako je „informacija“ svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Nastavno na navedene zakonske odredbe na kojima se temelji pobijano rješenje FINA-e, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra se pojam informacije iz članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama odnosi samo na informacije koje su nastale u obavljanju javnih ovlasti prvostupanjskog tijela, Povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku utvrdio kako je tijelo javne vlasti prilikom rješavanja žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama nepravilno primijenilo odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama.
Sukladno članku 1. stavku 1. Zakona o financijskoj agenciji („Narodne novine“, 117/01, 60/04, 42/05) financijska agencija je pravna osoba čije se ustrojstvo i način rada utvrđuju navedenim zakonom i propisima donesenim na temelju njega. Prema stavku 2. navedenog članka osnivač Agencije je Republika Hrvatska.
Iz članka 18. stavka 1. Zakona o financijskoj agenciji proizlazi da se višak prihoda nad rashodima raspoređuje u opće pričuve, za razvoj djelatnosti Agencije, i u korist državnog proračuna. Sukladno stavku 5. navedenog članka manjak prihoda nad rashodima koji nije moguće pokriti iz općih pričuva, pokriva se iz državnog proračuna.
Uvidom u članak 8. Statuta Financijske agencije od 25. studenog 2009. godine (pročišćeni tekst) utvrđeno je Financijska agencija obavlja komercijalne djelatnosti, te je u zadnjem stavku navedenog članka navedeno da Agencija može obavljati i druge djelatnosti koje služe obavljanju djelatnosti.
Dakle, FINA, koja predstavlja „tijelo javne vlasti“ prema čak dvije kategorije - osnivač joj je Republika Hrvatska i pravna je osoba s javnim ovlastima – prilikom obavljanja komercijalnih poslova koji su izvan okvira javnih ovlasti također obavlja poslove iz svoje temeljne djelatnosti koje može utjecati na povećanje sredstava Agencije.
Drugim riječima, i ti komercijalni poslovi se obavljaju u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti, slijedom čega zatraženi ugovori predstavljaju informaciju u smislu odredbe članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
S obzirom na navedeno, FINA pogrešno tumači odredbu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, te se proizvoljno izuzima iz nadležnosti organskog Zakona koji uređuje Ustavom zajamčeno temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama, po kojem je dužna postupati. Određena znanstvena stajališta zastupana u određenim stručnim člancima FINA može rabiti kako dodatni dokaz u obrazloženju rješenja kojim se uskraćuje pristup informaciji, međutim takvi članci jedino izražavaju stajalište njihovog autora.
Ako se teleološki tumači odredba članka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da je cilj ovog Zakona omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti, sasvim je bez pravnog temelja i logike da se od navedenog izuzme bilo koje područje djelatnosti tijela javne vlasti, a pogotovo ako i ono potpada pod obvezu primjene odredbi o javnoj nabavi.
Naime, postupak javne nabave, ali i bilo koji drugi ugovorni odnos u koji ulazi tijelo javne vlasti, definiran je načelom transparentnosti i dostupnosti informacija, kako Zakonom o pravu na pristup informacijama tako i Zakonom o javnoj nabavi.
Republika Hrvatska je jedini vlasnik FINA-e, u čijem je radu potrebno osigurati maksimalnu transparentnost, stoga i sam smisao javne nabave proizlazi iz dostupnosti i preglednosti sklopljenih ugovora o javnoj nabavi. Potrebno je naglasiti kako su ugovori koje sklapaju tijela javne vlasti, u ovom slučaju FINA, podložni preispitivanju od strane javnosti putem instrumenata koje građanima daje ustavno pravo na pristup informacijama, razrađenog odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama. Ugovorna transparentnost omogućava javnosti evaluaciju ugovora, a eventualno onemogućavanje pristupa takvim informacijama bi izazvalo sumnju u dijelu javnosti da se nastoji prikriti nekompetentnost, loše upravljanje i rad za privatne interese. Ukoliko neki od ugovora sadrži informacije koje se prema slovu zakona moraju ograničiti od pristupa, tijelo javne vlasti je dužno obrazloženim rješenjem uskratiti pristup traženim informacijama, razmatrajući pritom mogućnost djelomičnog omogućavanja pristupa.
Nadalje, sukladno članku 21. stavku 2. Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, 90/11, 83/13, 143/13, 13/14), koji je bio na snazi u vrijeme sklapanja ugovora koji su predmet postupka, naručitelj je obvezan objaviti registar ugovora o javnoj nabavi i dodatnih sporazuma na internetskim stranicama. Prema stavku 3. navedenog članka, registar ugovora o javnoj nabavi i okvirnih sporazuma sadrži najmanje sljedeće podatke: 1. predmet ugovora, 2. evidencijski broj nabave i broj objave, 3. vrsta provedenog postupka javne nabave, 4. iznos sklopljenog ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma, 5. datum sklapanja i rok na koji je sklopljen ugovor o javnoj nabavi ili okvirni sporazum, 6. naziv ponuditelja s kojim je sklopljen ugovor o javnoj nabavi, 7. konačni datum isporuke robe, pružanja usluge ili izvođenja radova, 8. konačni iznos koji je naručitelj isplatio na temelju ugovora o javnoj nabavi.
Osim toga, člankom 10. stavkom 1. točkom 9. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti obvezna su na internetskim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati informacije o postupcima javne nabave, dokumentaciju potrebnu za nadmetanje, informacije o izvršavanju ugovora i druge informacije za koje postoji obveza objavljivanja sukladno zakonu kojim se uređuje javna nabava.
Činjenica što je Zakonom o javnoj nabavi propisan minimum informacija koje tijela javne vlasti moraju objaviti, ni na koji način ne isključuje primjenu odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama.
Naime, člankom 17. stavkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je izrada preslika dokumenata jedan od način omogućavanja pristupa informacijama, a koji način je u konkretnom slučaju žalitelj naznačio u svom zahtjevu za pristup informacijama.
Osim toga, žalitelj u konkretnom slučaju ne traži podatke iz registra ugovora koji vodi prvostupanjsko tijelo, već traži presliku ugovora o javnoj nabavi iz završenih postupaka javne nabave, a činjenica što su svi bitni dijelovi navedenih ugovora (kao što su podaci o iznosu ugovora, drugoj ugovornoj strani, datumu isporuke) javno objavljeni u registru ugovora, ne može se tumačiti na način da žalitelj ne bi imao pravo dobiti integralnu informaciju (u konkretnom ugovor) koji sadrži sve navedene podatke.
Dakle, dva propisa - Zakon o javnoj nabavi i Zakon o pravu na pristup informacijama kroz obvezu proaktivne objave iz članka 10. - pretpostavljaju interes javnosti za informacije iz postupka javne nabave.
Slijedom navedenog je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan