KLASA: UP/II-008-07/18-01/455
URBROJ: 401-01/06-19-5
Zagreb, 19. veljače 2018.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe .......... iz Vrsa, .........., izjavljene protiv rješenja Općine Vrsi, KLASA: 008/01/18-01/03, URBROJ: 2198/34-01-18-2 od 20. veljače 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Općine Vrsi, KLASA: 008/01/18-01/03, URBROJ: 2198/34-01-18-2 od 20. veljače 2018. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama .......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica) temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer korisnica prava na pristup informacijama zloupotrebljava pravo na pristup informacijama te opterećuje rad i funkcioniranje tijela javne vlasti.
Protiv osporenog rješenja žaliteljica je pravovremeno izjavila žalbu u kojoj u bitnome navodi kako je Općina Vrsi suprotno zakonskim odredbama odbila njezin zahtjev za pristup informacijama, navodeći kao razlog to da kao član predstavničkog tijela na sjednicama Općinskog vijeća ima pravo sudjelovanja te postavljanja pitanja u skladu s Poslovnikom Općinskog vijeća Općine Vrsi odnosno zbog toga što joj je pravo na pristup informacijama osigurano temeljem posebnih propisa. Navodi da joj je odbijanjem zahtjeva uskraćeno zakonsko ostvarenje prava na pristup informacijama te da isto u cijelosti osporava zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene zakona. Također, navodi kako se tražene informacije iz pojedinih točaka predmetnog zahtjeva odnose na informacije koje je tijelo javne vlasti u obvezi javno objavljivati na svojim internetskim stranicama sukladno članku 10. Zakona o pravu na pristup informacijama, a da iste tamo nisu objavljene pa ih je stoga i zatražila putem zahtjeva za pristup informacijama. Stoga smatra da je bespredmetno očitovati se na navode tijela javne vlasti u pogledu odredbe na temelju koje je odbijen predmetni zahtjev, obzirom da su se u zahtjevu tražile informacije koje tijelo javne vlasti dužno javno objavljivati a to ne čini. Ističe da ne stoji niti argument iz obrazloženja osporenog rješenja o tome da su joj informacije dostupne kao članici Općinskog vijeća Općine Vrsi iz razloga što niti jedan poziv na sjednicu navedenog vijeća nije sadržavao točku aktualnog sata na kojem se jedino mogu postavljati pitanja,a da je dostava poziva za sjednice uvijek neuredna i nepravovremena, pa ne vidi na način može doći do informacija koje traži osim putem predmetnog zahtjeva. Žaliteljica zaključuje da iz svega navedenog proizlazi da ne postoje razlozi za odbijanje predmetnog zahtjeva te od Povjerenika za informiranje traži da poništi osporeno rješenje i omogući joj pristup zatraženim informacijama. Predlaže da se žalba uvaži.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da žaliteljica 9. siječnja 2018. godine podnijela Općini Vrsi, kao tijelu javne vlasti, zahtjev za pristup informacijama kojim je zatražila sljedeće informacije: 1. kome i u kolikom iznosu su isplaćene pomoći zbog zdravstvenog i materijalnog stanja, pomoći za sklapanje braka, pomoći za smrt pokojnih...) od 13. lipnja do 31. prosinca 2017. godine te u koje svrhe (izuzev tzv. Božićnica), s time da se odvoje pomoći izdane na temelju odluke Općinskog načelnika od pomoći izdanih na temelju odluke Općinskog vijeća; 2. koliki iznos je isplaćen „Karin reviziji”, preslike računa odnosno situacija izvršenih radova od strane „Karin revizije” i kompletan nalaz njihove revizije; 3. koliki iznos je isplaćen „Predovan prijevozu”, u vlasništvu .........., preslike računa i situacija; 4. koliki je iznos isplaćen .......... i tvrtkama u njegovu vlasništvu, preslike računa i specifikacija obavljenog posla; 5. koji izvođači radova su izabrani za obavljanje poslova za iznose koje je dodijelilo Ministarstvo graditeljstva za nabavu traktora te Ministarstvo regionalnog razvoja za asfaltiranje cesta i izgradnju vodovodne mreže, troškovnici navedenih izvođača te koliki iznosi su isplaćeni od strane navedenih ministarstava u proračun Općine Vrsi, kolikom od doznačenog novca je utrošeno, preslike računa i situacija od izvođača; 6. odluku o raspisivanju natječaja za zapošljavanje višeg stručnog suradnika objavljenog na HZZ-u od 25. kolovoza do 4. rujna 2017. godine, članove povjerenstva, njihov zapisnik, izvještaj o provedenom postupku i rješenje o prijemu navedenog kandidata te popis svih kandidata koji su predali prijavu; 7. odluku o raspisivanju natječaja za zapošljavanje višeg stručnog suradnika objavljenog na HZZ-u od 14. rujna do 22. rujna 2017. godine, članove povjerenstva, njihov zapisnik, izvještaj o provedenom postupku i rješenje o prijemu navedenog kandidata te popis svih kandidata koji su predali prijavu; 8. odluku o raspisivanju natječaja za zapošljavanje vježbenika objavljenog u Narodnim novinama dana 12. listopada 2017. godine, članove povjerenstva, njihov zapisnik, izvještaj o provedenom postupku i rješenje o prijemu navedenog kandidata te popis svih kandidata koji su predali prijavu; 9. odluku o raspisivanju natječaja za zapošljavanje komunalnog redara objavljenog u Narodnim novinama, članove povjerenstva, njihov zapisnik, izvještaj o provedenom postupku i rješenje o prijemu kandidata te popis svih kandidata koji su predali prijavu; i 10. odluku o raspisivanju natječaja za zapošljavanje komunalnog referenta objavljenog na HZZ-u od 27. listopada do 6. studenoga 2017. godine, članove povjerenstva, njihov zapisnik, izvještaj o provedenom postupku i rješenje o prijemu kandidata te popis svih kandidata koji su predali prijavu.
Također je utvrđeno da je po predmetnom zahtjevu Općina Vrsi donijela osporeno rješenje KLASA: 008/01/18-01/03, URBROJ: 2198/34-01-18-2 od 20. veljače 2018. godine, kojim je odbila predmetni zahtjev temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, smatrajući kako korisnica očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama te podnosi zahtjeve za pristup informacijama kojima opterećuje rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Iz osporenog rješenja Općine Vrsi proizlazi da je razlog odbijanja predmetnog zahtjeva zlouporaba prava na pristup informacijama. Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
U žalbenom postupku Povjerenik za informiranje zatražio je, kao nadopunu spisa predmeta od Općine Vrsi dostavu svih zahtjeva žaliteljice zaprimljenih u 2017. i 2018. godini, presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2017. i 2018. godinu, popunjavanje upitnika objavljenog na linku http://www.pristupinfo.hr/procjena-i-samoprocjena-uskladenosti-sa-zakonom-o-pravu-na-pristup-informacijama/, kao i dostavu informacija koje su predmet ovog postupka.
Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenika za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno, obzirom da prvostupanjsko tijelo nije pružilo nikakve dokaze koji potkrepljuju navode iz osporenog rješenja o tzv. „zlouporabi prava”, pa je stoga u žalbenom postupku zaključeno da je osporeno rješenje nužno poništiti i vratiti predmet na prvostupanjski postupak.
Naime, u drugostupanjskom postupku je utvrđeno da je Općina Vrsi odbila predmetni zahtjev zbog tzv. „zlouporabe prava”, ali nije sukladno svojim zakonskim obvezama Povjereniku za informiranje dostavila cjelovit spis predmeta, niti u dva navrata zatražene nadopune, a što je bilo dužno učiniti sukladno odredbi članka 113. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.) te članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama. Osim navedenog iz samog predmetnog zahtjeva ne proizlazi da se istim tražila velika količina informacija, a pravilno je žaliteljica u žalbi zaključila da je pojedine od zatraženih informacija tijelo javne vlasti u obvezi javno objavljivati na svojim internetskim stranicama.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Prvostupanjsko tijelo u ponovnom postupku pri rješavanju predmetnog zahtjeva prije svega mora točno utvrditi koje sve od zatraženih informacija ima u svom posjedu te ukoliko žaliteljici iste nisu dostupne prema drugom posebnom propisu, prvostupanjsko tijelo je u obvezi riješiti njezin zahtjev sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama.
Ukoliko tijelo javne vlasti utvrdi da u pogledu zatraženih informacija ne postoji razlog za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama tada bi trebalo omogućiti korisniku pristup informacijama. Ako tijelo javne vlasti utvrdi da za zatraženu informaciju postoje ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama za koje je potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa, potrebno je postupiti sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes, a pri navedenom bi se prvostupanjsko tijelo trebalo voditi Smjernicama za test razmjernosti i javnog interesa, koje su objavljene na internetskoj stranici Povjerenika za informiranje. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti je u obvezi donijeti obrazloženo rješenje o odbijanju zahtjeva, na koje bi korisnik imao pravo žalbe. Obveza donošenja rješenja postoji i u slučaju kada se korisniku omogućava djelomičan pristup informacijama (omogućavanje pristupa uz zaštitu određenih dijelova), a sukladno članku 23. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Kako bi tijelo javne vlasti došlo do odluke, potrebno je pronaći ravnotežu između suprotstavljenih razloga, na temelju pojedinih okolnosti slučaja. Napominje se da tijelo javne vlasti kod rješavanja zahtjeva za pristup informacijama treba razmotriti da li je moguće korisniku omogućiti djelomičan pristup traženoj informaciji. Naime, u članku 15. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisana je obvezu tijelu javne vlasti u slučaju kada tražena informacija sadrži podatak koji podliježe ograničenju, da preostale dijelove informacije treba učiniti dostupnima. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti u obvezi je donijeti rješenje o odbijanju zahtjeva.
Pri navedenom se posebno napominje da je odredbom članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka iz stavka 1. ovog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
Slijedom svega navedenog je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žaliteljici i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan